马勇：近代中国“联省自治”的失败

开栏的话

近代中国面临“千年未有之变局”，各方政治势力纷纷出场，有识之士先后提出了各种主义和救国主张，有的仅仅在思想界流行一阵便销声匿迹，有的一时顺应了潮流得以付诸实践，却因水土不服、政局动荡而中途夭折。百年前的政局跌宕起伏，这背后是什么在起决定性作用？民初的政党政治乱象丛生，这当中又隐藏了怎样耐人探寻的密码？百年前的这段历史，值得我们好好研究。本刊即日起开辟“近代史的启示”专栏，刊发系列文章，敬请关注。

近代中国曾有一个梦想，在当年被追寻得轰轰烈烈，如火如荼，它便是地方自治。地方自治在晚清萌芽，在上世纪20年代初的“联省自治”运动中达到高潮，但随后，它就被刻意遗忘了。

“东南互保”：削弱了清政府中央集权

1860年第二次鸦片战争结束后，中国走上了向西方学习的道路。短短几十年，吃穿住行、生老病死，生活习惯、思维习惯，都在这个过程中发生巨变，区域发展差异凸显，地方主义崛起顺理成章。随着剿灭太平天国的湘军集团崛起，督抚们渐渐把军权、财权与用人权等揽在自己身上。从此，地方坐大，中央衰落。

中央集权的危机，在清政府那里早有预感。尤其让清政府震惊的，是1900年的“东南互保”。那时候，因为“扶清灭洋”的义和团运动爆发，清政府向列强“宣战”。而东南各省督抚，却丝毫不理会清政府的命令，反而与列强相约局部休兵，互保东南。

这个事件给中国人一个重要启示。1901年，梁启超就向中国人介绍瑞士联邦制，说中国自古以来就有地方自治传统，如果能采用联邦制，中国许多难题都容易化解。因此，如何建立集权、分权新模式，清政府也在思索。1906年，清政府宣布预备立宪，其中一个重要内容就是参照东西洋各国立宪经验，以官制改革为突破口，重建中央与地方分权模式。

然而，清政府毕竟不是一个真正意义上的现代政府，数百年的“家天下”思想已经深入骨髓，很难真正去分享权力。于是仿行立宪的原则，就成了“大权统一于朝廷，庶政公诸舆论”，也就是说中央政府依然掌握实权，只是允许民众参与讨论政治而已。但即使这样有限的让步，清政府实际也没做得到，它真正的思路或者说“惯性思维”是——削弱现行督抚权限，各省新设督抚权限仅与日本府县知事相当，财政、军事权悉收归中央，反倒是要加强中央权力。

清政府的决定，引起地方势力的严重不满。直隶总督兼北洋大臣袁世凯公开反对，表示很难办到，各省督抚也相继表示不满，此案只有暂时被搁置起来。清政府仿行立宪宣称要解决中央、地方的权限问题，结果却南辕北辙，很不理想。

湖南新政：近代中国地方主义的起点

近代中国地方主义的起点，是陈宝箴、黄遵宪等人所主导的“湖南新政”。

湖南新政发生在甲午战败后。由于战败，中国人就去检讨过去几十年发展中的问题，朝野内外一个基本共识是，过去对社会管控太多，中国没有民间社会，没有“自组织”，没有新闻媒体，没有一切现代国家所拥有的社会管理方式。

这一特别机遇被陈宝箴、黄遵宪等人敏锐地抓住了，而他们之所以在湖南进行试验并能成功，主要还是因为湖南本身所具有的独特性——极端激进与极端保守同时并存。

就区位来看，湖南拥有一个特殊的窗口——广东。湖南人至今外出打工，依然首选广东。广东是近代中国与外国人接触最早、最多的地区。湖南人通过广东这个窗口，看到了西方文明优长之处，因而有曾国藩、郭嵩焘、谭嗣同、毛泽东等一大批力主学习西方的湖南人。另一方面，湖南在中国的位置，当南北要冲，为西南门户，是各方势力争夺的焦点。或许由于这个原因，湖南人排外、反抗的思想格外激烈。当1897年德国出兵占领山东胶州湾、掀起瓜分中国的狂潮时，湖南人就在两年自治的经验基础上准备独立。这当然不是分裂，而是准备像梁启超等所期待的那样，以湖南独立为中国将来重建统一积蓄力量，保留一个复兴基地。

湖南独立在1897年没有成为现实，因为清政府鉴于胶州湾事件的巨大影响，在第二年开始了政治改革，是为戊戌维新。戊戌维新为湖南地方自治增添了动力，湖南省内的南学会，就是一个提倡地方自治的政治团体。遗憾的是，湖南地方自治并没有结果。戊戌变法在1898年秋天逆转，湖南地方自治试验也就随着陈宝箴、黄遵宪被解职而烟消云散。

从地方自治到联省自治

20世纪20年代初，过去的地方自治先锋，又成为“联省自治”运动的领头羊。湖南不仅在1920年11月由省长谭廷闿、师长赵恒惕发表通电，第一个宣布自治，还在1922年元旦正式公布施行湖南宪法。在湖南省的启示下，四川省的刘湘，贵州省的卢焘，广东省的陈炯明，江西省的陈光远，浙江省的卢永祥，陕西省的陈树藩，东北的张作霖，华北的吴佩孚等政治强人，都先后运用各种方式尝试自治。

不过，我们看到一个相当奇怪的现象，那就是20年代早期的中国，各地的自治运动风起云涌，而经过几年的折腾，到头来却是中国获得了新的统一，各省依然处于统一中国的范围之内，并没有任何一个省真正从中国分离出去。

这其实是很正常的，因为中国人自古就有一个区域“忠诚分层”的问题，湖南人忠于湖南，但不会忘情中国，真正愿意一省独立永久脱离中国的毕竟是少数。中国自古以来的自治，都是相对于大中国而言，是统一条件下的治理方式调整，因而自治运动发展到一定阶段，就是《三国演义》的开篇，分久必合，合久必分。按照上世纪20年代的政治逻辑，各省自治必然渐渐进入数省联治。

联省自治：很快被北伐统一所取代

其实在各省自治期间，就有好几次组建联省政府的尝试。比如1921年，湖南、四川决定出兵驱逐北洋的王占元，帮助湖北自治。湘军出动前，省长赵恒惕派多名说客到西南各省活动，说打算在驱王之后，在武汉召集各省代表，商量组织联省自治政府的大问题。提议一出，云南、四川、浙江、山西等纷纷表示赞同。当时甚至有传言，说是联省政府的名单都有了，比如黎元洪任元首，段祺瑞任总理，陈炯明长陆军，而孙中山则传说要被推举为太平洋会议的代表。当然，这些组建联省政府的尝试统统都没有结果，自治运动很快被北伐统一所取代。

联省自治从1920年兴起，如火如荼开展了几年，仍没有实际效果，并常混杂着各个军事实力派的争斗，让一些激进的知识精英失望不已，更没有唤起民众参与的热情。1924年，倡导打倒帝国主义和军阀、武力统一中国的国民革命兴起后，很快俘获了大部分人心。

随着1926—1928年革命军出师北伐，北洋的中华民国结束，国民党的中华民国重启，中国重建统一，重回军政、训政、宪政三阶段，三民主义成了国家指导思想，地方自治、地方主义也就重新纳入孙中山的思想框架中。在这个框架中，中国仍要实行地方自治，只是中央层面之外，直接进入县域，不再让各省成为一个自治体。这显然是担心各省坐大，地方自治演变成地方割据。不过孙中山的担忧还是出现了。统一只是表面的，“北伐”中那些主动投靠国民党的军事实力派，仍旧握着地方大权。只是他们不再公然宣称要实行联邦制，而是在民族主义的框架下小心翼翼地发展着地方的势力。

联省自治为何会受到许多军阀的青睐，又为何以失败告终

自从进入近代后，中国的内部变动就不是原来意义上的内政，总带有一些国际因素。第一次世界大战后，英美等国长期稳定繁荣，给世界以重要示范，许多国家从原来的单一体制改为联邦制，甚至连社会主义苏联，也在以联邦为诉求，这在很大程度上影响了中国的路径选择，这也是上世纪20年代联省自治的国际背景。

从当时中国最直接、最现实的困境来说，联邦制、联省自治、一国多制的政治体制，至少可以在一定程度上遏制各种政治野心家的专擅行为。从消极意义来说，这也是当时实际上陷入分裂状态的中国重新走上统一之路的一种“比较的和平方法”。这种复合国体形式，或许合乎中国国情，中国的实际情况也许确实如许多学者所分析的那样。但从另一方面看，它实际上陷入了一个理论误区。因此，反对者也几乎如出一辙从中国国情来立论。

中国国情一个最大的特殊性在于，理论上不会有谁坚定反对自治、联治，但在他们内心深处想着的是“自己治”，而不是“别人治”。也就是说，“自治”实际上很可能被操作为“官治”、“军治”，而非“民治”。更何况，当时中国的民众并没有相应的自治能力，还需要长期的培训。这就不可避免发生一个问题，一旦利益冲突，拥有权势的人或集团是不会轻易放弃自己的既得利益的，更遑论帮助民众来参与政治，约束自己。

即使有几位比较超脱的军人，如湖南的赵恒惕、广东的陈炯明，他们也不能强求所有军事实力派都和他们保持一致。比如吴佩孚，他过去曾反对过“武力统一”，但那是因为他羽翼未丰，一旦他以为自己的力量差不多时，也和其他军阀一样，要建立所谓“全国统一”的“合法政府”。1921年9月10日，他与孙传芳等人联名通电，提出在庐山召开所谓“国是会议”，以发起国民大会，恢复旧法统，取消南北政府，实现全国统一。而那些没有能力扩大地盘的小军阀，则更乐意于抱定“自治”的招牌不放。

那时人们普遍的困惑是：中国既有军阀专制，则任何形式的自治，都必然带有军阀割据的特征，都是“军治”，而非“民治”。军阀未除，“自治”二字不必假用。军阀成了中国落后、混乱的替罪羊，由军阀主导的反军阀运动，却成了国民的一场狂欢。

（作者为中国社会科学院近代史所研究员）