序言
所谓的“政治整合”（Politicalintegration，又译“政治一体化”），“意指若干政治单位结合成一个整体。”[1]而联邦主义，则是源自欧美的一类政治整合模式。它在近代趋于成熟。联邦主义的实质和基本形式是：以和平联合为主要手段整合，以法制分权体制维持；在国家一级（一般以“中央”称之）和直接组成国家的区域单位一级（邦、州、省等）之间建立以宪法为保证的分权制度。相反，集权主义则是以武力兼并为主要手段整合，以专制集权体制维持；没有联邦那样的分权制度。
具体来说，联邦主义主要用于协调、均衡地方与地方，地方与中央之间的关系，使“独立与依存、竞争与合作”各得其所且相互支持，“使人们有可能把处理共同问题的有效的中央权力同保留地方自治和地方特色结合起来。”[2]但是在中国，至少从秦、汉以来，一边倒的却是专制主义中央集权模式（即“中国”范围内的专制集权体制）。即使其间分裂时期中的并立列国，也还是专制主义的，并且至少在导向上是以恢复专制主义中央集权为归宿的。
清末之际，为了对付农民大起义和列强的入侵，权力衰落的清廷不得不分权于新崛起的汉族地方势力（以出掌督抚以上权力为主要表现），由此形成了清廷与列强、汉族督抚（特别是其中的南、北洋大臣）联合统治的三元体制。这一体制，一方面是大一统皇朝末期中央集权衰微后所不得不实行的权宜办法；另一方面却又在客观上为实现联邦主义转换准备了可以直接挪用的体制基础[3]。但没落垂亡之清廷顽固坚持其狭隘满民族主义（排汉主义），坚持要恢复旧有的专制主义中央集权一元体制，从而与汉族地方势力、立宪改革势力——更不要说反满革命势力了——形成了难以调和的矛盾，而终于在各省独立、列强抛弃、北洋逼宫的合力下覆灭，失去了变政自救的最后机会。
辛亥革命之际，各省独立并联合组织政府，进行了以联邦模式实现新政治整合之史无前例的尝试。可惜自觉为此者不多，实力也不大，凝聚力更差。在列强的强大压力和北洋武力面前，尽快恢复“统一”的喧嚣淹没了对新整合模式的探索。徒有其表的“共和”成了袁氏代清的借用工具，联邦主义的尝试也随之而幻灭。这样，就来到了所谓的北洋军阀统治时期。
一、南方诸省抵制袁世凯“统一”之受挫
袁世凯统治前期，实际上不过是南北方、特别是北洋集团与同盟会的暂时休战罢了。各方既不存在真正情愿之合作，更没有可靠之宪法制度（具体说就是中央与各省间的联邦主义关系）作保证维持基本的权力均势，因此还谈不上真正的政治整合问题（如果有的话，那也是在局部的范围内）。各方的对抗无论是以新的还是旧的形式出现，其间决定性的力量仍然是武力。
面对袁政权，同盟会-国民党如果能从中央近制之，从各省遥控之，促成真正之共和也不是完全没有希望的。但修改后的临时约法与软弱之国会，并不足以和袁之狡蛮独裁相抗，而孙、黄等革命领袖又不是退出第一线，就是消极应付退缩，更谈不上实现原先就已丢弃的与南方各省的联盟。宋教仁议会党争之表面成功，袁氏轻轻一击就将之粉碎。早已陷于分化、瘫痪状态的革命阵营，根本无心也无力做出迅速一致的有效反应。
另一方面，北洋之武力虽然在袁上台后有所扩充，并得到列强的大量贷款援助，但整体上与南方各省比较，也并无几多优势在[4]。但问题在于，南方各省比以前愈加分化，对袁的态度也是各式各样。当时南方之各省，大致可分为两湖、苏皖、两广、云贵川（西南）四大块（江西、浙江、福建位于前三大块之间），其中的重点省是鄂、苏、粤、滇。前二省横江面北，当南北之冲，尤为紧要。（粤省形格势禁，滇省则鞭长莫及。）宁汉合则可北上逐鹿；宁汉虽分而同与北方为敌，则可成以北洋鼎足之势；宁汉中有一方左袒北洋，则另一方危矣，南方困矣！（特别是鄂之武、汉三镇，自太平天国时即为天下争衡之重心；就其上流地位及深远后方态势言，则与其失汉，不如失宁。）也正因宁汉两方在革命时嫌隙已深，袁又颇发拉黎制黎之手段，故终使南方之阵线在湖北洞开，而宁方则陷于半孤立状。当国民党的领袖们决意拼死一战时，包括国民党都督主掌的南方其它各省，却多持消极、旁观立场，所以宁方就愈发孤立无援。如此战守失据，焉有不败之理？从全过程看，“二次革命”不过是辛亥革命晚落的最后一幕，是其推迟了的最后失败而已。
从国民党的这次失败中可以领悟到：在民初，任一党派、势力，只有相当牢固地掌握数省（最好是相邻省），合其力为一，才能稳定地立于政治舞台，进而才可能争雄于天下。当时北洋集团就做到了这一点。可国民党表面上虽说掌握着皖赣湘粤四省，但它们拉扯得太远不说，实际上也并无牢固之彼此联合；所谓的四省联盟，不过徒有虚名而已。由蔡锷执鞭之西南派，在辛亥之年既已得“雄踞长江上游，以观天下之变”[5]的有得地位，现在更结成了一个滇桂川黔“西南同盟”，以“保全实力”为第一目的[6]，根本不想为国民党火中取栗。这种明确的割据战略，不能不说是高出国民党一筹，加上其地缘上的有利条件，故能保全于二次革命之后，并于后来据此以护国战争与袁军相抗。可见联省强力之大。
二、袁世凯集权的进程及其失败
用暗杀和战争打败国民党后，袁又转回来收拾国会和各省议会。没有了各省做后盾，这些共和机构就像纸房子一样纷纷倒塌了。其实在此之前，国会就已显露其软弱无能：当袁“不经内阁副署……而发布命令，国会对于这种‘违宪’的原则性破坏行为，竟然熟视无睹。当正式大总统选举时，国会更已直接受到袁世凯的威胁和侮辱，法制的尊严早已不存在了。”[7]
袁虽然在一定范围内可以滥逞其独裁野心，但他的所谓“统一”，实际上还达不到清末时的程度，更扭转不了无处不汹涌的离心潮流。当袁初上台时，面对各省分立局面之现实，他也不得不迁就，只能笼络和收买非北洋系的地方实力派首领[8]。继之，他就开始施展一系列目的在削弱各省实力派的手腕。1913年1月，他不经参议院就颁布了新省级官制，以“民政长”为一省行政长官，由大总统任命，强行军民分治和省长简任（虽然不得已规定未设民政长之省由都督兼任）[9]。同月，袁又公布了都督府组织令，使都督直属大总统，军令受参谋本部指挥，军政受陆军部处理，都督的设撤兼任，要由国务会议决定[10]。虽然江西等省的抵制，延缓了袁的集权进程，但打败“二次革命”后，袁加快了步伐。1913年12月，增设“护军使”一职，其作用之一就是分割省级军政长官的权力[11]。1914年2月，解散各省省议会；6月，裁撤各省都督，设“将军督理军务”，由（中央）将军府分遣[12]。但袁的集权措施，主要是针对非北洋系各省的；对于自己所依仗的北洋各省各军，他就不得不收敛其锋芒。叫嚣一时的缩省、废省，到了北洋各军头那里，也就无疾而终了[13]。袁实际上也只能以各省分权来维持其“统一”。
袁不仅在实际行动中藐视参议院，而且在其打压各省得手后，转身又直接向参议院的权威挑战。先是通过增修临时约法，取消了参议院对总统制定官制官规、任免文武人员等项的同意权[14]，后来又踢开国会制定其集权主义的新约法。袁如此在专制集权的道路上走得太远了，以致最后要以帝制来加以确立。但是袁之称帝，不过是重蹈了宣统朝集权激变的覆辙。许多不同势力起而反对、抵制其帝制图谋，也是清末以来各省为基本单位的各种地方势力抵制、反对专制主义中央集权潮流的继续，并终于以护国战争和北洋内讧的形式爆发了出来。袁即使当年不死，其“统一”也是一去不复返的了。
本来，如果北洋内部团结，就像他们在一、二次革命时那样，那么，当时其它一省或几省的力量，都不足以与之一决雌雄。北洋领导层虽都是袁之门生、部旧，但毕竟是一个由基本上同等级的军政精英组成之团体，袁不过是其中的老大哥罢了。袁与徐世昌、段祺瑞、冯国璋等人，更是关系特殊的同党，他们都是能够独当一面的领袖级强人。在共和制下，他们各得其所，有自己的系统、地盘，相互之间处于依存的均势之中，而且都有继任国家最高领导人的可能[15]。虽然袁之称帝表面上一时也不会对他们的权势有什么损害，但从同党下降为臣仆，可以想见，对他们刚刚从满清统治下解放后获得的地位和自尊来说，是难以接受的。袁在北洋内部实际上维持着的仍是一种分权体制，是各省和各联省共同组成的一种比较松散的军政联盟。但二次革命后袁采取种种措施压打各省实力派，也就同时打在了北洋集团自己身上，怪不得连冯国璋也指责其“不应该采中央集权主义，削夺各省将军权力”了[16]。袁如此开罪于本集团，使得北洋重臣也与他离心离德，甚至倒戈相向，如冯国璋就在倒袁运动中发挥了重大作用[17]。
还有一个方面不可不提：袁取孙而代之，并于其后击败革命党，都与列强的支持分不开。袁之“统一”局面可以说是中国新强人与列强对中国的联合统治。因此，在一切重大问题上取得列强的支持，与他们保持一致，是袁政权生存的基本条件。而当袁忘乎所以一意孤行时，列强也就像当年抛弃清廷那样见死不救了。
袁陷入众叛亲离之地这件事又一次说明，用传统的或近代性很不够的集权方式，是无法实现新政治整合的（不仅在全国范围内，就是在本地区本集团内部也往往是这样）；非但如此，它还使这一整合变得更加复杂困难。
三、反袁斗争与联邦主义的再起
袁之企图恢复专制主义中央集权，促使反对势力以联邦主义起而与之抗。和国民党“改向联邦只是出于反对袁世凯的政治需要”[18]相比，西南各省对联邦制显得更热心些，这也许与其政治代表进步党——原先所持“绝对排斥联邦主义”[19]、拥戴袁氏实行“开明专制”[20]路线的失败——有直接的关系。护国军政府宣称要“采用联邦制度，省长民选，组织活泼有为的地方政府”[21]。联邦诉求至少在客观上代表了当时各省实力派据省自立、联省图强、反对专制主义中央集权的普遍愿望。就连北洋集团本身，也不能自外于这股潮流。他们虽然在口头上反对联邦制，其实是反对非北洋各省之自立，而自己在实际上却同样是以联邦主义的精神、以联省为基本形式运作的，突出的就是北方的督军团以及南方的长江三督之类的组合。
护国首义的云南之地，利于割据而不利于外争。以此向川、贵尚可为，以此争天下则远不足；待其进至湖广或陕甘，就难以为继了。吴三桂当年造反失败就是一例。所以必有东南或西北之大起与之配合，方能有大为。云南以其地缘之利幸存于二次革命之后，又举旗反袁，但却不便于与北军争衡；又因为北洋军此时已稳控长江南北一线（虽然长江三督是主和派），故护国军终难有大为。更加上蔡锷英年早逝（1916年11月），使西南派失去了一位别人难以替代的领袖，西南各省也就终未发展成为优于北洋集团或后来的国民党集团的首强势力。
实际上，只是在袁死后，民初才算正式进入了所谓的“北洋军阀”统治时期。所谓的“军阀”，这里是把它作为一个中性的、非道德性的概念来使用的。武昌起义后，各省各地群雄蜂起，而无不以武装力量作为实力之基本体现。事实上，如果没有足够强的武装，任何党派、集团，都不可能在民初成为政治舞台上有份量的角色，甚至根本就站不住脚。政治精英以军队为主要支柱控制一块地盘，这在民初是很自然、很平常的事，用不着将他们统统以“军阀”加以贬斥。
相应的，“割据”一词也应给予中性的对待。毛泽东后来就毫不忌讳地用“割据”这个字眼来点明共产党根据地的本质。如果我们换一个角度看，正是割据的诸军阀才是当时有份量之反帝制、反专制主义中央集权的现实势力，其中的一部分还积极附合宪政、联邦的政潮。当然，他们身上自然少不了非近、现代性的东西，但这就和革命党领袖们有着类似的问题一样用不着过分贬斥。
袁之“统一”并未消弭由来已久、而辛亥革命又使其加剧了的南北之争。随着护国军起，南北之对立再次表面化。更团结一些的独立各省起而与内讧之北洋相抗。袁死后，南北关系陷于僵持之中，明显的已很难以传统之办法较快整合。这一点连北洋元老徐世昌也明白，所以才力求和平统一的[22]。
这样，北南就都进入重新组合阶段，内斗与分争随之愈演愈烈，无暇或无力有大的动作，因而从整体上形成了南北互不能胜、彼此对峙之均势。这种均势是摇摆不定的，但也算是为重新开始新的整合准备了一定的有利环境条件。如果此际双方都把重点放在内部之协调上，结成联邦甚至更松散的局部整合，然后再在和平谈判的基础上达成南北之统一，那就能引导中国政治继续向现代的方向发展，迈上新的台阶，完成辛亥革命所没能完成的事业。实际上，北方的督军团（省区联合会）和南方的军政府，也都有朝此方向发展的趋势。但这种趋势主要是因各方武力统一派的一意孤行而难以为继，况且各方和平统一派的内部协调也步履维艰，结果不仅在南北间、而且在南北方各自内部都出现了僵局。段祺瑞的南征与孙中山的北伐，也均因其自身之不足[23]与和平自保势力的掣肘而流产。北方谋求北洋各省组合与南方谋求联邦主义整合的努力，也因各自方面武力统一派的拆台以及其它派系之争而终难有成。尤其是段祺瑞的“武力统一”，过度的南进不仅白白耗费了自己的实力，而且还加深了北洋内部的直皖裂痕。这一切，都集中地表现为1919年南北上海和平会议的失败。
回过头，就南方整合的情况来看，至少在立法的联邦主义方面，护法军政府的确比辛亥时前进了。《修正军政府组织大纲》（1918年5月）第一条就明定“中华民国军政府，以各省各军之联合，……行使中华民国之行政权”。大纲并且改原来的大元帅独任制为总裁合议制，设立内阁式的政务院[24]。但这些发展终因孙中山国民党的抵制以及自己内部的纷争而夭折。
至于北洋方面，虽然有徐世昌这样的人物“竭力调和、折衷，居高控扼”，宣扬“以天下为己任”、“打破乡土观念”[25]但也终未能挽救本集团的分裂与衰微。尽管如此，在督军团的建设中，仍可看到一些联省以对抗中央集权的内容。1916年6月9日的徐州会议就议定：“嗣后中央设有弊政足以为民害者，务当合力电争”；“团结团体，遇事筹商，对于国家前途，务取同一态度”；后来的省区联合会章程又定：“国会开幕后如有借故扰乱与各省为难者，本团体得开会集议为一致之行动，联合公讨之”[26]。这是要“挟制北京政府”，“防止北京政府之集权”[27]。结果就形成了“1916-1917年间，没有督军们的同意就无法制定国家政策”的局面[28]。如果不过于计较它的反黎色彩，其发挥各省制衡作用遏制专制主义中央集权复活的主要作用还是积极的，甚至比南方有更多的联邦主义内容，并在后来的宪法制定中被保留下来。
四、联省自治运动及其失败
如果说辛亥革命之际曾出现第一次联邦主义高潮，护国运动中出现第二次，那么联省自治运动就是第三次。联省自治的兴起，是清末民初省际联合主流的又一次凸显。联省之形式，实际上在清代的总督制中就已存在：一般由一督统辖二、三行省。在镇压太平天国等起义的战争中，联省也是基本的组织形式。正是由于非联合数省之力即不足以对付大乱（即已发展为省级或跨省级的起义势力），汉族地方大藩才得缘坐大。但就站在中央对立面的联省运动而言，最早的则应是1900年的“东南互保”。后来新政时期有各省谘议局联合会等省际联合；联省在国会请愿运动中也起着主干的作用；辛亥革命更是以各省联合的形式出现，并延续到新政府的组织过程之中。国民党在二次革命时所以不敌袁军，一个重要原因就是宁汉分道与党省无联。以后护国、护法，西南各省均以联省的形式才得以抗衡北洋。就是袁后的北洋，为了补救无足够权威领袖的缺陷，也不得不以联省的形式重新组合。中国的省份规模虽然不小（相对于全国来说则仍显单薄），但为有效地抵制、反对、以至取代不合众意的“中央”，单独一省之力就显得远远不够了；因此，联省就成为当然的需要。
联省自治和以往联省的关键不同之处，是其明确的联邦主义诉求。它主要是一些具有或借用近现代政体思想的知识分子和省级军政首脑打出的政治旗号。他们中间当然有一些是以自治为名谋一己势力“割据”之“军阀”，但要知道，如此借某种“主义”以达自己现实目的的作法，在当时的政治运作中已属“先进”（后来还成为中国政治斗争中的普遍现象）；而那些反对联省自治的人，未必就不是假“统一”之名自谋为帝之枭雄。割据如果有害，其害在一隅；集权如果肇祸，其祸则在全国。退一步言，即使谋自治者都是反面之军阀，那么以众小害免一大祸，也未尝不是前进了一大步。从专制帝国向近现代政制的过渡，第一步就是要打破它，使其瓦解；否则，以后的长足发展就无从谈起。当然了，联省自治诸省实际上也不过是一种比较正式的省际军政同盟，还远远没有发展为真正的联邦，但它至少是走向联邦建国的同盟。
在民初各种集团、党派、势力以省为基本单位自立的格局中，自治各省的联合本是和平解决中国统一问题的不二法门。自治各省如能更紧密地联合起来，就可以遏制直至压倒坚持武力统一的一方，并朝着建立联邦制统一国家的方向大大地向前推进。这种可能性无疑是存在的，但问题在于：“省怎么‘联’？没有人在1920-1924年提出具体的办法。……这些实际的问题和解决办法，都是主张联省自治的人不讨论的问题”；这很可能是因为他们真正关注的是“自治”而不是“统一”[29]。众相对弱势者只有有效地联合起来，才能有足够实力对抗强大之敌对势力，这本是政治上的常规。但联治各省的联合却是很成问题的。从某种意义上说，“这整个运动是一个骗局，是为了暂时的防守需要的一个阴谋。这个运动最起劲的鼓吹者云南和四川，一旦有了足够的力量时，就毫不犹豫地侵犯别省的自治权。”[30]这表明，他们中的相当一部分还是强者兼并四方，弱者割地为王者流，所以是不可能从根本上接受共存并立、联合成国的联邦模式的。加上南方诸省与北方相比有更多的地缘—历史分散性与隔离性，以及孙中山国民党后来离开联邦路线，推行武力统一，联省自治运动终于在北南异途势力的夹击下逐渐走向了没落。
联省自治运动虽然最终在政治上无所成，但却在中国现代宪法史上留下了里程碑式的成就。首先是1922年的湖南省宪法，以“省权列举”的方式“将扰攘了十多年的中央与地方权限作了大致的划分”，从而实践了“将中央与各省的事权在宪法上划分”这一“联邦制的根本精神”[31]。同年的上海国是会议草拟了明确规定“中华民国为联省共和国”的联邦制宪法，其中规定“当中央政权发生变异，影响到民国国体时，各省可以单独或联合其它省宣布独立，并设法恢复宪法上的组织”[32]。这大概是民初对省权的最高承认了。在上海宪草基础上制定的1923年宪法，也是中国的第一部正式宪法中，除了以中央权和地方权的分别列举方式标示其联邦性质外[33]，又规定了“国体发生变动或宪法上根本组织被破坏时，省应联合维持宪法上规定之组织，至原状回复为止”[34]。如此肯定辛亥以来各省在建立与保卫共和国体和民主政体中所创之基本政制的地位，可以说是富有中国特色地贯彻了以联邦主义实现新政治整合的路线。另一不可忽略之点，是自治各省的省宪（包括湘宪）大部分都规定了本省军务“为省行政之一部”；还有平时省军归本省指挥、对外战争时方受中央指挥，外省军队不得随意进驻等项类似规定[35]。这些富有邦联主义的规定，是符合民初各省分治、即便实行联邦主义（军事、外交等统归中央控制），也仍然很有可能导致中央集权复活的现实政治情况的。在民初，即使是形式很松散的和平统一，也远胜于由某方来进行的武力统一和集权统治，因为前者符合新的现代性的政治整合方向。
但是这些宪法方面的进展，最终还是没有能转化为成功的制度建设。由于政治形势的变动不居，谋求割据一方和谋求统一天下——两端之间的拉锯战，北方军阀中央集权主义和南方军阀联邦主义的两两失败，特别是由于苏俄“通过对国民党人提供援助，决定性地改变了这个国家政治力量的均势”[36]，武力统一的得势使整合的联邦主义路线终成泡影。这不仅是由于国民党的重新崛起，也因为北洋巨头们的顽固。当直系失败后、孙中山停止北伐北上谋求和平统一时，段祺瑞仍抱着小视南方各省的成见而不愿妥协，并且在孙离世后很快又拒绝了西南各省提出的联省自治政府组织方案[37]。这样，中国实际上就失去了在当时格局下实现和平统一的最后机会。令自相残破的北洋集团想不到的是，已没有孙中山领导的国民党（和共产党），虽然因内部争斗时有危机，也竟终能成功北伐，而他们自己也就随之而被赶出了历史舞台。
五、联邦主义与中国政治文化——清末民初阶段联邦主义运动之教训
总结北洋军阀时期及其更早时期的变局，可以得到近现代中国政治整合方面的一些可贵的教训。
联邦主义者是把联合、合作作为基本价值目的来追求的，所以不仅要在争取独立和对抗共同敌人时联合，而且还要使这一联合制度化，即像西方联邦国家那样结成永久性的联盟，这种联盟最适中的形式就是联邦。在联邦之内，各成员之“独”与“联”相反相成，互补互利，彼此支撑。它既不偏执于差异而否定向心之必需，也不强求于同一而弃绝离心之制衡。特别是在创建联邦的过程中，众弱联合起来对抗那些企图破坏均势、夺取霸权地位之势力的严峻形势，迫切需要联合的各方认同一个基本的政治伦理准则：“应把你们的联合一致看作是你们自由的支柱，如果你们珍惜其中一个，也就应当保存另一个”（乔治·华盛顿语）[38]。
这个联合一致的整体并不需要凌驾于各成员之上的中央霸权，他们需要的“中央”是为了集中参加联合各方的共同意志，而绝不能听任“中央”成为其中某一方或虽由各方代表组成、但已异化之特殊既得利益集团的独占品。“整体”当然是统一的，但联合也必须是平等的。这一平等主要就是指“中央”和成员之间的平等，它具体表现为联邦中央和联邦成员之间的权力平衡、均势。
可是在民初，合格的“独”已不够，而平等之“联”则更是不足。与联而合相反，这里盛行的是联而并，假联图并，一联就并；往往甚至不等到共敌已去，他们之间的争斗就已把联合本身搞垮了。联合通常被——仍按传统式兼并争天下模式行事的——各种势力作为权诈手段来运用，他们“并不寻求作为终极目的的平衡，每一方都追求霸权。”[39]社会中所缺的不是小群之合、专制之合，而是众群之合、民主之合。各集团的首脑并不乏纵横捭阖之权谋，却少有包容群英之胸襟。凡此种种都表现出传统中国政治文化中“兼并”模式的主宰性作用[40]。与帝国专制时期尽消独立之一统相应的，是分裂时期尽斥异己之割据，这不过是事情的另一面而已。那些各地土皇帝们的“分治”，并不能自发地产生出联邦等民主制度来；更何况他们要的不是均衡的分权，而是一家独大，吞并天下而后快——如果不成，也要退而做一方之独裁者呢？
兼并逻辑使任何联合都将很快涣散、瓦解。在由此形成的“仍然经常处于偏离均势的趋势下”[41]，最后的结局必然是一强独大、武力一统。为什么呢？众弱权宜性的联合肯定是不牢固的，不稳定的，暂时的；即使这种联合能侥幸维持到共敌失败那一天，那么它随后也必将瓦解——因为这种联合的本来目的就仅仅是为了对付共敌的——直到再一次的共敌压力迫使他们再次实行联合。这已算是最好的结局了。但即使能如此这般反复数次，这种联合的致命弱点也必使其遭到破灭的命运：不是不可靠的联合已经对付不了共敌，于是被其逐一兼并、降服；就是连对敌的共识也已无法形成，于是各方作鸟兽散，或观望、或归顺、或孤军战斗，使大敌得以尽施其分化瓦解、软硬兼施、各个击破的手段，而终成其一统。这样，在各方多数是兼并者或听凭他们兼并的格局中，由于联合的软弱无力，最后得胜者必然属于最终那个最强、最无情的兼并者。相反地，如果各方的非兼并者、反兼并者越多，那么他们结成对抗强者的长期同盟的可能性就越大，就越有希望最后形成各方共赢的结局。由此可见，兼并逻辑是否流行得势，对集权、分权两种整合方向的影响是多么地至关重要[42]。
兼并思维与同样是中国政治文化组成之一的等级意识有着密切的关系。在等级意识的支配下，就是处于同一集团之内的人，也要纵向排上下、横向列座次。在“天无二日”信条和独尊独大心理的左右下，能得平等者不以此为满足，不能阻人得平等者也不会甘心，于是争勇斗狠、决一雌雄，非至胜负已定、高下已分不罢手。实际上中国传统政治文化中更缺的不是自由，而是平等。这里即便有“自由”，也不是平等条件下的自由，而是不平等的“自由”、兼并性的“自由”、要以别人的不自由来换取的一己妄为之非份“自由”。说白了，这就是“只许州官放火，不许百姓点灯”的霸权。
当然，政治文化的特点并不能决定一切。思维习惯是一回事，现实的政治格局则是另一回事。所谓的“分裂”，也就是群雄相争、一统不成之谓。此时期虽说优劣轮转、生灭飘忽，但总体的多元分立格局却还是稳定的；换句话说，存在着某种客观上的均势；在其中，追求“统一”者在相当长的时间内是无法如愿的。可一些（客观上或主观上的）最强者因贪心不足、自视过高、用力过度，结果弄巧成拙、自掘坟墓的事还是时有发生的，如袁、段、曹锟之类皆是。在联合不足、兼并过度的挟制下，这一时期的政局就呈现出极不稳定的混沌状态，因而也就很难进行应有的新制度建设。即使那些割据一方、奉行新“修齐治平”的保境安民强者，其所治者也不过一“国”而已；至于其它“国”，恐怕连这也做不到。即使仅就一“国”而论，如果没有安全的周边环境，又岂能长治久安？如此又惶论“平天下”？如此这般，无论是残喘于一偶，还是逞强于四邻，均不足以言治也。中国“一统”的传统意识，此际也并不能有效地发挥整合的作用；常常倒是强大外敌的灾难性打击（近现代最突出的是两次日本侵华战争），才有效地促使中国人暂时把兼并从第一位降格而求散沙之暂聚。
纵观清末民初变局，中央与各省之间以及各省之间的关系是一条主线。这里充斥着以省为基本范围、单位，以军事力量为主干的各个地方实力集团的分立、分治，相互结盟或相互兼并。此际主要的问题，是清帝国彻底覆灭前后不无合理性的各省自立主义、不乏反动性的专制中央集权主义，与急迫的新政治整合的现实需要之间的矛盾。当时的各个主流集团都没有足够的愿望和能力解决好这一问题；政治舞台上也始终存在着集权统一与分权统一两大阵线之对峙。集权阵营中大致有清廷，北洋集团，后期国民党；分权阵营中的则是早期革命党、立宪派，各省实力派（包括联省自治各省）。总的演变走向是北方集权阵线的衰落、瓦解；南方分权阵线的崛起、停滞与分解，其中革命党从分权派转化为集权派、并最终以新的集权体制（虽然还不是完整意义上的）取代了旧的集权-分权对立。国民党所以能得志，其关键性的外部条件之一就是其它集团不切实际地过度兼并或过分偏执的各省自立主义导致的两败俱伤，特别是南方的分权阵线未能以联邦主义实现新的政治整合，客观上给国民党提供了立足与发展壮大的权力空间。
反思联邦主义整合路线在民初的失败，可以发现至少有三个基本方面对其成功来说是不可缺少的：一、政治均势的形成；二、和平-联合思维占主流地位；三、相应的制度化建设的成功。
所谓政治均势，就是政治力量多元分立的稳定格局。自然，这种分立的主流形态不应是敌对与兼并，而是同一大整体（比如历史共同体）范围内相对独立集团的共生、并存、互利、相联。就民初的情况而言，不仅需要各省或各联省之间的均势，而且需要中央与各省之间的均势。而当后一种均势有问题时，特别是把持中央的势力企图恢复专制主义中央集权体制时，前一种均势就显得尤为重要。在传统的中国政治文化环境中，相对较强者的自制、忍让以求均势之佳境，可遇而不可求；而相对较弱者以有效联合以达均势之善果，则可求而不可遇。
政治格局中的较强者要能在整合中采取高姿态，具备和平-联合原则运作的基本立场是不可少的。特别是对中国这样一个内部发展很难实现足够平衡的庞大政治集合来说，自然的均势是不容易出现的。因此，较强者的让步就显得十分可贵。如果说平等的联合是西方的常见样式，那么不平等的让步则是东方的应有样式。但遗憾的是，正如我们在民初所看到的，较强者都是无限兼并和武力一统的狂热崇拜者（其中不乏“帝王之学为体，政法新学为用”[43]的奉行者）。另一方面，对比之下尤其需要很好联合的较弱者们，和平-联合路线也并未得到其普遍地、一贯的认同；往往只是在自己的生存面临重大危机时，他们才不得不暂时联合起来；然“迄大敌去，而其相互排之局立成”[44]。外敌的存在是内部联合的充分条件，但却不该也不会是其必要条件，关键还在于合作的各方能否为了共同的长久利益、促使由不同缘故导致的联合永久化。而要做到这一点，如果不把联合作为基本的价值来追求，就是不可能的。瑞士、荷兰、美利坚等国的联邦创立史，都是很好的范例。
但仅仅有均势存在，有和平-联合思维为主导，仍是不完全的，因为在易变的政治环境中，它们依然是易损毁、难持久的。这就使应该随之而来的制度化显得格外重要。可是在中国这样一个重政道（是否合乎天道人心）、轻治道（客观、理性化的制度建构）[45]，重人治轻法治、重权术轻政术的政治文化环境中，即使出现一些表面上或可看作制度的“制度”，也几乎都是被当作一时的变通、权宜的办法来对待的。这与真正的制度建设相距又何止十万八千里。甚至连民初宪法之制定也免不了因人设制、各取所需等旧弊。“民初政事大都不是真正依法而行，往往根据政治需要寻找法律依据，从而出现形形色色的假冒法律行为。”[46]这样，即使一时制定出还算像样的制度，可能否实施，实施的如何，则要另当别论了；何况中国社会流行这样一种“重视非正式的社会关系和非正式的制度安排，而不重视建立与实施‘理性化’的正式制度”的习惯呢[47]？由此可见制度化的困难。即使能自然形成事实上的联邦架构，如果没有进一步的制度化，还是不能长期地、有效地遏制地方势力的恶性坐大，或者专制主义中央集权的公然复活。清廷之自救不及与袁氏之葬送共和，实与此有莫大之关系。
文化问题的解决，要比实力问题和理论问题的解决困难千百倍，可它又是最需要的。显然，把共和民主的建设“一概归因于法律机制，这种观点是再肤浅不过的了；因为在这方面，不是工具的完善而是发动机的力量在制造产品。”[48]但要使“法律的影响”“产生巨大效果，这些法律便需要有特殊环境，而法律无法产生这些特殊环境，这不取决于法律。”[49]这些就是传统中国向现代中国转变过程中、政治整合方面所存在的巨大矛盾、冲突之根本所在。只要传统的武治文化（虽然披着儒学温文尔雅的文治外衣）一日未能转变为宪政文化，中国的政治制度现代化就一日不能真正确立。可是，如果没有先觉、先行者们和后来者们一波又一波明知难成而强毅坚韧的奋斗，则宪政文化就永无确立之日。
注释：
[1]《布莱克维尔政治学百科全书》（中国政法大学出版社，1992），页559。
[2]同上书，页255。
[3]孙中山（1911年11月21至23日间）在与巴黎《巴黎日报》记者谈话时说：中国“倘用北美联邦制度最相宜”，且“此新政府之成立，不必更换其历史上传来之组织，如现时各省本皆设一督或一抚以治理之，联邦办法大致亦复如是。”（《孙中山全集》第1卷（中华书局，1981），页562。）
[4]参见章开沅：〈试论一九一三年的“二次革命”〉，章开沅：《辛亥革命与近代社会》（天津人民出版社，1985），页344，361-362；费正清主编：《剑桥中华民国史》第1部（上海人民出版社，1991），页241。
[5]梁启超授蔡锷语，转引自陈恒安：〈贵州军政府枢密院电报摘述〉，《辛亥革命回忆录》第6集（文史资料出版社，1981），页271。
[6]杨思义：〈宋案见闻〉，《辛亥革命回忆录》第8集（文史资料出版社，1982），页581-582。
[7]钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》（中华书局，1984），页66。
[8]陶树德：〈我所知道的袁世凯〉，同注5所引书，页439。贺衡夫：〈记湖北将军团〉，同上书，页439，507。
[9]胡绳武金冲及：《辛亥革命史稿》第4卷（上海人民出版社，1991），页449。
[10]同注7书，页256-258。
[11]同注7书，页259-260。
[12]同注7书，页460-461。
[13]李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》（中华书局，1965），页194-195。
[14]《云五社会科学大辞典》第3册《政治学》（台湾商务印书馆，1971），页256。
[15]冯国璋就说袁“仍是帝制自为，传子不传贤，像这样的曹丕（指袁子袁克定），将来如何侍候得了。”（恽宝惠：〈谈袁克定〉，潘荣：《教头总统冯国璋》（吉林文史出版社，1995），页50。）
[16]冯国璋：〈致袁电〉（1916年4月26日），同注13书，页236。
[17]同注15所引书，页57-58。
[18]徐矛：《中华民国政治制度史》（上海人民出版社，1992），页436。
[19]1913年进步党宪法草案，张国福：《民国宪法史》（华文出版社，1991），页115。
[20]同注13书，页196。
[21]谢俊美：《政治制度与近代中国》（上海人民出版社，1995），页280。
[22]郭剑林王爱云：《翰林总统徐世昌》（吉林文史出版社，1995），页102。
[23]徐世昌有言：“芝泉（指段）专恃武力，而其武力实不足恃”，“孙大炮徒托空谈，其所掌武力甚薄，孙之北伐犹如段之南征，同为空调耳。”（季宇：《段祺瑞传》（安徽人民出版社，1992），页388。）
[24]同注7书，页452。
[25]同注22书，页26。
[26]同注13书，页257，258。
[27]曾毓隽：〈忆语随笔〉，杜春和等编：《北洋军阀史料选辑》《中国社会科学出版社，1981》，页267，268。
[28]齐锡生：《中国的军阀政治（1916-1928）》（中国人民大学出版社，1991），页17。
[29]陈志让：《军绅政权——近代中国的军阀时期》（三联书店，1980），页68-69。
[30]同注28书，页209。
[31]同注21书，页284。
[32]同注18书，页443。又参见梅里亚姆：《美国政治学说史》（商务印书馆，1988）：“在非常情况下，各州得行使其革命的权利，但是不得合法地任意解散联邦。”（页137）
[33]同注18书，页110。
[34]姜士林陈玮：《世界宪法大全上卷》（中国广播电视出版社，1989），页30。
[35]同注7书，页262-263，246。
[36]C·L·莫瓦特编：《新编剑桥世界近代史》第12卷，第2版（中国社会科学出版社，1987），页499。
[37]黄征等：《段祺瑞与皖系军阀》（河南人民出版社，1990），页243-244。
[38]乔治·华盛顿：〈告别词〉（1796年），赵一凡编：《美国的历史文献》（三联书店，1989），页87。
[39]费正清主编：《剑桥中华民国史》第1部（上海人民出版社，1991），页319。
[40]这种“兼并”主导之政治文化的渊源可以追溯到中国古代部落等单位整合的“酋邦”模式。（参见谢维扬：《中国早期国家》（浙江人民出版社，1995），页211-212，313等处。）
[41]同注28书，页222。
[42]参同注40所引书，页206。
[43]唐文权：〈杨度与清末立宪运动散论〉，湖北省社会科学联合会编：《辛亥两湖史事新论》（湖南人民出版社，1988），页311。
[44]章士钊：〈政本〉（1914年5月），李妙根选编：《为政尚异论——章士钊文选》（上海远东出版社，1996），页102。
[45]参见同注29书：“……根本就没有行得通的法，而是‘有道’‘无道’的观念”。（页108）又见朱学勤：〈老内圣开不出新外王〉，香港中文大学·中国文化研究所：《二十一世纪》1992年2月号。
[46]同注18书，页91。
[47]樊纲：〈中华文化、理性化制度与经济发展〉，香港中文大学·中国文化研究所：《二十一世纪》1994年4月号，页150。
[48]〔法〕托克维尔：《旧制度与大革命》（商务印书馆，1992），页209。
[49]托克维尔：〈1789年前后法国社会政治状况〉，见同上注书，页286。
