说起清代的海患，清史研究者立即会想到乾嘉时期猖獗的海匪问题，关于这方面的研究成果相当丰富。然而，很少有人提及两次鸦片战争期间的海匪活动。事实上，两次鸦片战争时期的海匪活动也非常猖獗，造成的社会危害也相当严重。大量事实证明，清朝水师无力镇压海匪活动，不得不借助于英军。由于这一时期中国处于条约制度的初期，中英海军合作镇压海匪的做法，尤其是英国海军在中国洋面的缉匪行动、护商活动，不仅严重破坏了清代前期建立的巡洋制度，严重伤害了中国的近海管辖权，而且导致内洋与外洋的管辖观念日渐模糊。考察上述问题，有助于了解中英两国官员在镇压海匪问题上是如何逐渐靠拢的，在合作问题上尚存在哪些分歧和障碍。
在中国古代汉语中，“海盗”与“海匪”的词义是相同的，都是指海上的非法劫夺者。现代，《海洋法公约》第101条对于海盗和海上劫夺者的词义作了明确规定：“下列行为中的任何行为构成海盗行为：（ａ）私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为：（1）在公海上对另一船舶或飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物，（2）在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物；（ｂ）明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实，而自愿参加其活动的任何行为；（ｃ）教唆或故意便利（ａ）或（ｂ）项所述行为的任何行为。”
这是说，“海盗”是指在公海上的劫夺者。与此相对应，在任何国家领海从事暴力犯罪的人叫做海上劫夺者。英文对此早有区分，“PIRATE”的基本意思是指在公海上的抢劫者；而“PIRACY”则是指在英国海军部司法权以内的海上掠夺者。因此，“海盗”可以被定义为在公海上攻击或企图攻击船只的武装强盗。而海上劫掠者则是在任何国家管辖范围之内的抢劫者。由于本文中所说的从事海上劫夺的人员的活动范围基本限于中国管辖的内外洋面，因此，他们不是《海洋法公约》定义的“海盗”。为了避免词义的不同可能引起的误解，也是为了用语的规范和简便起见，我们将清代在内外洋面的非法劫夺者统一称其为“海匪”，以示与在公海上活动的“海盗”的区别。
一、 两次鸦片战争期间中国内外洋面海匪活动的猖獗
从1840年第一次鸦片战争爆发到1860年第二次鸦片战争结束，在这20年时间内中国近岸海域海匪活动十分猖獗。
（一）广东内外洋之海匪活动。“粤东盗案之多，向来甲于他省。”1842年，《南京条约》签订后，两广总督祁、广东巡抚梁宝常立即委派候补县丞倪森等分赴内河各路缉捕盗匪，同时委派留署大鹏协赖恩爵、护理香山协洪名香等座驾战船，巡逻外洋，缉捕海匪。数月之后，“省河内外及中路广州属海洋一带渐臻安谧”。而“外洋东西两路盗劫之案层见叠出”，甚至发生署龙门协副将张斌被盗匪劫去关防重案。是时，在广东洋面活动的海匪以九泷发和梁亚乔为首，大小匪船30余艘，“只以界连夷洋，海面辽阔，此拿彼窜”。1843年4月，署龙门协副将张斌禀报，巡洋船于3月16日在南沙尾外洋猝遇盗船，被海匪围攻，因寡不敌众而跳水逃生，遂将炮位和关防遗失。事后查明，该署副将炮位和关防系被海匪直接抢走。水师官兵巡洋，既不能获盗，反致遗失关防，实属庸懦无能。尤其是副将关防被海匪抢走，不能不说是清代海防史上的重大事故。由此我们可以看到，南海海匪活动的猖獗和水师兵弁懦弱无能到了何种程度。
（二）福建内外洋之海匪活动。道光时期，福建兴化、泉州、漳州、台湾等府民情犷悍，无业之徒往往以出洋劫掠为事。其余各府亦间有零星土匪及失利渔户出没伺劫。每年一遇南风司令，海中波浪较恬，各盗匪即驾驶船只出洋剽掠，习以为常。尤其是，“道光二十年（1840年）以后，夷氛不靖，水师皆撤守海口，盗匪乘机滋扰，劫掠频仍，甚有商船数十艘同日被劫之事，较之未有夷务以前，势益猖獗”。
1842年，闽浙总督怡良对此现象分析道：“自军兴以后，水师各营弁兵大半调防口岸，未能专力捕盗，而师哨船只又多被夷毁坏，不敷配缉，以致该匪等益无顾忌，报劫之案实较往年为多。” 1844年，福建海坛镇总兵杨登俊奏报：“闽省近年盗匪充斥，实因夷务，沿海营船毁失，缉捕无资，以致各匪毫无顾忌，报劫频仍。”1845年，闽浙总督刘韵珂奏报：“惟查福建海洋辽阔，南北数千里，无一非盗匪出没之区，自夷氛不靖以来，濒海奸民更无顾忌，剽掠之案层见叠出。”
（三）浙江内外洋之海匪活动。1843年3月13日，浙江巡抚刘韵珂奏报：“自夷氛不靖以后，宁波、温台等处洋面时有盗匪在洋行劫，并登岸抢掠。”沿海地方，“续有盗船驶近口岸，当经镇将督兵击退，歼毙多名，其余各洋面虽间有盗船游奕，因巡防严密，尚无联帮肆劫情事。”特别是在1845年以后，浙洋海匪越聚越多，在渔山周围形成海匪活动基地，“盗船近从闽浙而来，时以浙江渔山为巢穴，或三四只，或六七只，聚散无常，北窜伺掠，亦非罟船六只所能分投抵御”。
1849年，闽浙总督刘韵珂奏报：“至论两省之洋面，闽洋实大于浙洋，而藏奸之岛澳浙洋又多于闽洋，即浙洋海岛如宁波之石浦、牛头门，温州之南麂、北麂等处，地势虽皆险要，易成盗薮。现经严行搜捕，盗已不敢轻舶。惟浙洋之渔山一岛，向为盗匪盘踞之所，其劫得商船亦多牵泊于此。该山外窄内宽，口门极小，口外均属暗礁，水深且溜。营船到彼，只能乘潮乘风，在外追捕，不能进口，并不能久泊。而各匪居高眺远，一望了然。每见兵船驶往，辄先下舟远逸，甚或以劫得商船排列口外，使之碍于攻击。及至兵船随潮返棹，各匪又陆续潜回。我归彼出，是其惯计。”
（四）江苏内外洋之海匪活动。两次鸦片战争期间，海匪在江苏内外洋面的活动同广东、福建和浙江一样频繁。1847年，江苏巡抚陆建瀛奏报：“江省洋面年来盗劫风行。”漕运总督杨殿邦奏报：“数月内，江浙洋面捐米客货船只被盗匪掳劫勒赎各案，积有数十起之多，并未破获一起。其未经呈报及报而讳饰者不知凡几。”两江总督李星沅承认，近年以来，“虽据拿获数起，严办重惩，而洋面未即肃清”。“臣等伏查江苏洋面前此屡有闽浙盗船阑入肆劫，并掳夺人船，勒银取赎情事，虽据水师官兵搤住佘山，节次获盗擒船，总未大加惩创”。
（五）黄海、渤海之海匪活动。两次鸦片战争期间的海匪活动，自南向北由南海、东海蔓延至黄海和渤海。1848年，山东巡抚徐泽醇奏报：“臣前因登州府属洋面探有南来闽广盗船在外洋游奕，意在伺劫回空漕船，并闻往来商舶已有被劫之案……兹查得水师后营游击陈振疆所辖洋面，六月间商船被劫至二十起之多。”
1849年，山东巡抚徐泽醇再次奏报：“臣查上年登州府属洋面叠遭南匪劫掠，多在六七月间，今该匪等复于此时乘风北驶，习以为常，实堪痛恨。”更为严重的是，在山东竟然发生登州水师战船被海匪夺占事件。1850年，署荣成县知县王锡麟禀报：是年9月1日（七月二十五日），该县石岛洋面有盗艇盗劫商船，水师文登协副将郑连登、后营游击韩进忠督率兵勇驾驶新造“广艇”“开风”等船赶往剿捕。该匪联船十余只迎风抗拒。该副将等与贼接仗，互有杀伤。天晚收进口岸。次日黎明，该副将等复排列战船进前攻击，因众寡不敌，官弁兵勇尽行落水，战船被贼占驾9只。“副将郑连登、游击韩进忠遇救登岸，伤毙兵勇尚无确数。现在贼船泊近石岛口岸，施放枪炮，震吓岛民。”
1857年年初，海运漕粮连连被海匪抢劫，引起清廷震怒。据郑亲王端华、工部左侍郎崇纶奏报：海运漕船连连被劫。在他们看来，“海洋不靖，实于运务大有关系”。
于此可见，直到1858年第二次鸦片战争爆发之时，中国洋面的海匪活动异常猖獗，沿海水师相形见绌，无力应付。当时，中国海匪的准确人数虽然不明，而根据英国驻厦门领事的报告，1847年12月，厦门、福州之间有2000人。1849年6月，厦门、台湾西岸、闽江口之间有3000人，福建沿海的海匪估计有数千人。海匪船队规模一般来说较小。若就大规模的例子而言，1853年11月出现在湄州附近的海匪是一支由15只广东船与25—30只福建船构成的。而1854年6月福州附近大约有50只海匪船只在活动。因此，两次鸦片战争期间，海匪船只时聚时散，在各个海域各个海匪集团中规模最大的不过有50只船，也是暂时的结合，尚未形成较为稳定而具有政治方向的盗匪集团。
综上所述，两次鸦片战争期间在中国洋面的海匪活动非常猖獗。现在我们需要对这一时期海匪活动猖獗的内外原因加以进一步剖析。
其一，第一次鸦片战争爆发之前，英国鸦片贩子为了维持鸦片走私贸易，极力勾结和支持中国鸦片走私犯采用各种非法手段，将鸦片向中国沿海地区输送，建立了遍布沿海的走私网络。与鸦片走私贸易相关的海匪完全是由英国的鸦片走私贸易政策孵化的。1838年，陕西巡抚富呢扬阿奏报说：“其大宗由海运至福建、浙江、江南、山东、天津、关东等地。其由内河兴贩至南北各省，盈箱累笥，载以舟车，实繁有徒。”第一次鸦片战争之后，鸦片贸易由于种种原因未能实现合法化。但在英国军舰的庇护下，鸦片贸易在中国一部分洋面和港口取得了半公开化的地位。在厦门，“鸦片小艇像渡船一样地来来去去，鸦片公开地在大街上叫卖。”尽管这种半公开化的走私贸易很少受到水师官兵的查缉，然而它毕竟是一种非法贸易。这种非法贸易的性质决定了鸦片必须依赖大量海匪的非法活动，才能输送到指定的地点。正是鸦片走私贸易为海匪活动提供了条件，提供了生存的空间。因此，从某种程度上说，两次鸦片战争期间中国沿海的大量海匪的存在是英国的鸦片走私贸易政策造成的。
其二，第一次鸦片战争时期，英军在沿海行动时，尤其是在广东和浙江为了收集情报和补充军需品等，收买和雇用了一批汉奸。战后，《南京条约》规定赦免汉奸的刑责：“凡系中国人前在英人所据之邑居住者，或与英人有来往者，或有跟随及俟〔侍〕候英国官人者，均由大皇帝俯降御〔谕〕旨，謄录天下，恩准全然免罪；且凡系中国人为英国事被拿监禁受难者，亦加恩释放。”尽管如此，其中一批死心塌地投靠英军，干了许多坏事的汉奸难于被中国社会重新接受，他们自然成为继续为非作歹的海匪。不顾国家法律约束，任意在海上抢夺他人财产，戕害他人生命，行为极端自私自利，乃是海匪的共同特征。朝廷对于这些里通外国的分子颇为警惕，特别谕令设法防范。
其三，嘉庆道光时期（1796—1850年），闽浙沿海之宁波、台州、温州、兴化、泉州、漳州等府民情犷悍，无业之徒往往以出洋劫掠为事。经济繁荣时期，社会比较安定，海匪问题固然难以避免；而在经济萧条时期，社会动荡导致海匪问题迅速恶化。两次鸦片战争期间，由于需要筹集战争赔款以及镇压农民起义的军费，社会经济环境严重恶化，沿海的穷渔疍户和失业水手于是铤而走险，纷纷加入海匪队伍，有的三五成群伺机抢劫商船，有的结成数十只盗船。这些海匪在海洋上公开围猎大帮商船，甚至敢于设坛打醮庆祝胜利，公开挑战和戏弄水师官兵。有人对于“此等奸徒下海则为盗，归里则为民，受雇则为兵”的兵、民、匪的互相转化问题做了这样的描写：他们三五为群，“乘小舟出港口，遇有渔船，夺取之，将小舟弃去；再遇商船，又夺取之，并资其糗糈资财，又将渔船弃去；船只渐易渐大，伙众亦愈聚愈多。出海肆掠，夺舟分驾。或遇风涛大作，各船飘散；或商船断绝往来，无可劫掠，米粮乏绝，不能久处海面，因而弃舟沉械散党潜归。同乡共井之人不知其为盗也，或明知之而不敢发，则仍以良民视之。水师兵丁或系其亲戚及素所交通，每遇操演，知若辈谙习水性，技勇可观，雇觅代操，希图塞责，是此等奸徒下海则为盗，归里则为民，受雇则为兵。”
其四，第一次鸦片战争爆发后，基于水师战船质量低劣，无法与船坚炮利的英军在海上对抗，清廷采纳了林则徐的建议，采取“以守为战”的战略，放弃了海洋作战，放弃了内外洋的巡逻活动，将水师战船全部撤入内河和港口。尤其是英军在发动攻击时，将在广东、福建、浙江、江苏等省港口和内河发现的水师战船尽可能予以毁坏。战时，清军水师放弃了内外洋巡缉的职责；战后，由于大量战船被英军或风暴所毁坏，清廷尽管三令五申尽快恢复巡洋制度，迅速镇压海匪，但是，巧妇难为无米之炊，由于缺少必备的战船和炮械，沿海水师官兵只能应付了事。当海匪活动日益猖獗，逐渐形成驾驶坚厚艇船的数百人或数千人的大团伙之后，清军水师装备的低劣不能不限制其缉匪能力。特别是到了咸丰年间，由于太平军、捻军等农民起义，导致大江南北处于社会动荡时代，经济遭受重创，各级官府财政拮据，筹集修造战船的经费异常困难。面对艇匪坚厚高大的战船，相形见绌，沿海水师不得不采取避战方式。
总之，两次鸦片战争期间中国洋面海匪猖獗活动，既是外国力量怂恿扶持的结果，又是中国社会治理失衡造成的；既有外交上难以应付的原因，又有水师巡洋力量难于因应时势的因素。
二、 清廷为镇压海匪采取的各种措施
（一）谕令提镇大员必须亲自巡洋
针对中国内外洋海匪活动的猖獗，1843年12月26日，江南道监察御史江鸿升奏请谕令各水师提镇必须亲自出洋巡缉。在他看来，海匪活动的猖獗主要是巡洋制度没有恢复，巡洋制度之所以遭受破坏乃是水师高级将领养尊处优造成的。“提镇勤则将弁、兵丁自无所容其偷惰。若提镇惮于风涛，不肯出洋巡缉，或出洋而迁就了事，而欲弁兵认真在洋巡缉，不至懒惰以相安，讳匿以避咎也，得乎！”为此，他奏请朝廷采取制度化管理，要求提镇大员每岁出洋统巡时具奏一次，撤巡时再具报一次。
清廷为此专门颁布上谕，明确规定：“近年沿海水师不能得力，总由各该提镇养尊处优，不知以身作则，将领以下相率效尤。每届出洋巡缉之时，托故不行，转相推诿，或畏避风潮，逗留近岛，讳匿盗案，捏报虚词。昨因广东水师提督吴建勋于廉州洋面盗匪迁延观望，特旨降为副将。各该提镇自当知所儆惧。嗣后著于每岁出洋时具奏一次，俟出洋事毕，将洋面如何情形，据实具奏。其实因公不能出洋，即著自行奏明。”
此后，沿海各水师提督、总兵等高级将领遵照这道谕令，于每年出巡和撤巡时均循例向皇帝奏报一次。中国第一历史档案馆现存朱批奏折和录副奏折中有许多这一类奏折，比较集中地反映了道咸时期提督、总兵亲自巡洋情况。
（二）水师巡洋章程的修订与执行
从1840年8月30日道光皇帝采取“以守为战”战略方针，谕令沿海各省水师将战船撤入内河内港，到1842年8月29日签订《南京条约》为止，清军水师巡洋活动停止了两年左右。侵华英军陆续退出长江后，无论是否经历战火，沿海各水师相继解除战争状态，由陆地要塞守卫逐渐转向巡洋缉盗活动。由于形势的变化，沿海各省外海水师对于战前的巡洋章程不得不重新进行修订，朝廷则要求各水师将士必须认真执行，意在恢复战前的巡洋制度。
例如，盛京、直隶、山东《三省巡洋章程》的制订。1842年，为了防范英军自海上入侵京畿门户，直隶省增设巡哨兵船。总督讷尔经额将善于凫水的营兵以及能够驾驶海船的水手紧急集合一起。1843年初，讷尔经额奏请复设天津水师营，配备战船六艘，分三路巡逻直隶所属内外洋，并与山东、奉天水师定期会哨。向来直隶与奉天会巡系在天桥厂地方，后因沙滩阻隔，曾经奏明停止。由于商船日多，沙线熟谙，均由天津直抵天桥厂，并无纡道，是直隶与奉天巡船会哨，自应以天桥厂为便。至山东省蓬莱县之庙岛实为海道咽喉，距天津海口将近一千里，“直隶之船必巡至庙岛，始能得南洋有无来船消息，应请以山东庙岛为直隶、山东两省会哨之地……其配带之兵丁，一船或五十名，或六十名，每船以一员领之。每年自三月轮班出洋，至九月以后归坞。惟海洋风候靡常。只可以一月一出入为限，不能定其日期。两省巡船亦未必能克期俱到会哨处所。兹议天津哨船由天津镇给予印照，巡至山东庙岛，即将印照赴该管营汛呈验。该营汛于印照上注写某镇哨船，于某年月日巡至某营汛会哨一次字样，盖用印信，由领哨备弁持回呈镇，以杜匿近避远之弊。其通永镇哨船巡至奉天天桥厂，亦即照此办理。”这是强调直隶水师巡洋会哨不能沿岸曲折而行，必须在渤海中直线行走，径直到达天桥厂和庙岛。很明显，这是把渤海全部看成是外洋，看成是三省水师的管辖范围。
这一建议经军机大臣穆彰阿等奉旨讨论，认为“既书定界址，宽其期限，分班巡还〔循环〕，周而复始，并于哨船到处呈验印照，注明月日，以杜规避，立法甚为周密，应如所议办理”。中国第一历史档案馆编：《鸦片战争档案史料》第7册，第89页。因此，道光皇帝采纳这一建议，下达谕令：“奉天、山东原有会哨之例，现在直隶既有巡哨兵船，则三省洋面连为一气，于巡查哨探自可益形周密。著禧恩、托浑布严饬该弁兵等酌定日期，会同直隶兵弁一体梭查。”
1843年3月，署任山东巡抚王笃接到关于“三省洋面连为一气”的上述谕旨。在他看来，山东水师数量较少，不能像闽浙那样，按照总巡、分巡等名目轮派。向例每年三月出哨，九月回哨，责成水师汛弁各就该管洋面常川巡哨，并无分班轮转之例。庙岛在登州府城以北，距城五十余里。该处为南北海船来往的重要通道，亦是巡洋必到之处。该处洋面由新设登州后营管辖，以该营守备为专巡官。既然直隶师船必须巡至庙岛，始能得到南洋来船消息，自应以庙岛为直隶和山东两省会哨之地。“每年三月出洋，九月回哨，责成该守备常川在彼巡哨。仍由该管登州镇给予印票，于直隶兵船会哨到境，彼此查验印照，添注会哨月日、衔名，盖用印信，呈交各镇查考。如此严定章程，两省该管上司，各有稽查，巡洋备弁自不敢玩忽从事。”至于山东与奉天交界洋面，则以盛京之铁山与山东之隍城岛中间为界。山东、奉天水师巡哨各有旧章，“应请循照办理，毋庸另议”。这一奏折也得到朝廷批准。
根据直隶总督讷尔经额所拟上述巡洋办法，1843年5月1日，盛京将军禧恩综合拟订了奉天、直隶和山东《三省巡洋会哨章程》。该章程规定：奉天金州水师营向来巡洋办法是，每年拨战船三只，每船派官一员，兵丁六十名，于四月初间出洋巡哨稽查，先往东巡至朝鲜边界，然后西巡至天桥厂觉华岛海口，与直隶交界地方。于七月内行至隍城岛以北，与山东水师营汛会哨。由水师营协领发给印照，载明官兵姓名。以船两只往南巡至山东搭界之隍城岛以北地方，赴山东登州镇衙门呈验照票，注明会哨月日，钤盖印信；以船两只往东巡至岫岩大孤山与朝鲜搭界处所，由岫岩城守尉查验照票，注明会哨月日，钤用印信；以船两只往西巡至锦州洋面，与直隶搭界之天桥厂海口，赴锦州副都统衙门呈验照票，注明会哨月日。所有通永镇哨船巡至天桥厂地方，亦应赴锦州副都统衙门呈验印照，注明会哨月日，钤盖印信。其山东哨船巡至隍城岛以北地方，应由水师营协查验照票，注明会哨月日。该副都统、城守尉、协领各于每年验过会哨船只月日，造册报明将军衙门查核。至于出哨时间应由四月改为三月，归营时间应由九月延迟至冰封月日。规定，如敢畏惧风涛，潜泊岛屿，贻误会哨，即从严究办。如在洋拿获海匪三名，官则遇缺即升，兵则记名拔补，以示奖励。这一章程于是年5月15日也得到清廷批准。
这就是直隶、山东和奉天《三省巡洋章程》的制定经过。其主要内容，《清史稿》的作者将其浓缩为这样一句话，“定期会哨，以登州、岫岩城、锦州三处为呈票考验之地，有畏避风浪、巡哨贻误者，严惩之”。
再如，《广东水师会哨章程》之修订。关于沿海水师提镇必须亲自巡洋的道光二十三年十一月初七日（1843年12月27日）上谕到达广州后，两广总督祁当即咨行各水师提镇钦遵议行。经各水师提镇议覆，再经广东藩、臬二司核议。他们一致认为，巡洋一事乃是外海水师专责。只要总巡、分巡尽职尽责，何患不成劲旅。并于常例之外，再如江南道御史江鸿升所请，勤加训练，巡洋会哨制度自必更加周密。不过，他们认为，广东内外洋绵长，自东至西计有3500余里，若各营总巡至该省尽头，则存在一定困难，“若以南澳之船巡至龙门，琼州之船巡至南澳，往返水程七千余里，沙线岛屿丛杂，其中折戗维艰，风顺方能行驶，否则沿洋寄泊守候无期，一往一还，约计半年之久，旷时离汛，未免窒碍难行”。
但为了遵照谕旨，他们提出了一个变通办法：即在中路派船巡到东、西两路尽头。认为如此办理，彼此会哨程途既不甚遥远，来往亦较便利。“每年分为上、下两班，上班定以三月十五日为会哨之期，巡至西路尽头；下班定以九月十五日为会哨之期，巡至东路尽头。均在水师提标中、左、右三营及香山协左、右二营、大鹏协左、右二营，共七营之中，除香山、大鹏副将、提标中军参将有防夷之责，未便调派远离外，其余游击、都司、守备先后由提臣察其精熟水师者，预期选派一员，咨会臣等，一体严饬挑带弁兵座驾兵船二只，上班于二月初由虎门开行起，而达香山、广海、阳江、电白、吴川、硇洲、东山、海安、海口、儋州，直抵龙门之白龙尾止。该处为本省西面尽头之地，系廉州府属之钦州所辖，与越南洋面连界，未便与之会哨。应责成钦州知州亲赴监同，与龙门协左营兵船依期于三月十五日会哨一次，取具文武印结，呈报。下班于八月初亦由虎门开行起，而达大鹏、平海、汕尾、碣石、甲子、海门、达濠、澄海、南澳，直抵福建之铜山洋面止。该处为本省东路尽头，即与闽省之铜山营兵船依期于九月十五日会哨一次，并取具该地方文武印结，呈报。”
考虑到东路南澳镇与西路琼州镇若不按例巡行至中路，不仅劳逸不均，而且难以达到训练之目的。为此又设计了南澳镇、琼州镇分别巡哨到中路的方案，即各镇选派兵弁驾船，定于每年六月十五日在中路提标所辖之虎门之洋面会哨一次，由东莞县预赴该处取结，呈报。“凡中路上、下两班及东、西两路至中路会哨之船，每到一处，均令该营兵船一律会哨，取结，并酌添弁兵数十名另驾兵船，一同跟帮前往练习，使其熟识风云、沙线、岛屿情形，并运用器械，施放枪炮。待其回帆之日，各营跟帮之船顺道驶回本境巡缉，毋庸跟至巡船出发之处。”倘若会哨期内，风向不顺，难以开行，应准临时改期，但应提前知会监视各官。
沿海各省水师巡洋章程的修订，毫无疑问是清廷意图恢复和强化战前的旧有的巡洋制度。这种制度的恢复和强化有利于督促水师官兵巡洋会哨，有利于商船在海道上安全行驶，有利于中国近海治安秩序的稳定。但是，关键在于巡洋章程能否认真执行。正如闽浙总督刘韵珂所说，“特是为政贵乎持久，立法在于力行。水师各营将备如果遵照定章，认真巡查、练习，何患不兵技渐臻精熟，洋面日就肃清。惟恐有名无实，则良法美意悉成具文。”晚清时期，由于政治形势多变，法律条令与贯彻执行之间总是存在很大差距，任何一种规定，任何一个章程，都难于贯彻到底。1848年，两江总督李星沅感叹：“近年则各镇将均止派弁由陆路取结呈报，彼此并未谋面。遇有盗案，懦者懵然不知，黠者藉词推诿，实为水师大弊。”已经道出水师巡洋制度难以贯彻到底的实情。
（三）战船的修整
第一次鸦片战争后，沿海各地水师战船或者自然朽坏，或者被英军烧毁，几乎荡然无存。恢复水师巡洋制度，首先面临的问题是缺乏必备的战船。在此，我们仅以福建和浙江为例，说明两次鸦片战争期间整修战船情况。1845年，据福建海坛镇总兵杨登俊奏报：“闽省近年盗匪充斥，实因夷务沿海营船毁失，缉捕无资，以致各匪毫无顾忌，报劫频仍。”浙江也是这样，“提标右营、定海镇标、镇海等营额设船只均被夷毁。”
浙江的海防善后规划是由巡抚刘韵珂等人提出的，在奏折中他建议继续修造同安梭船。在他看来，英国人对于战船制造，“无不各运机心，故其船坚大异常，转运便捷，而兵船与火轮船尤甚。当其行驶之时，既为风色潮信所不能限，及其接战之际，并为炮火所不能伤。”应当说刘韵珂等人对于英军“船坚炮利”的威力有所了解，但他们为什么主张继续修造“不甚得力”的同安梭船，而不选择西方的船炮技术呢？原来是他们认为，当时“中国既鲜坚大之材，又无机巧之匠，勉强草创，断不能与夷船等量齐观。况舵水人等与船素不相习，于一切运棹折戗之术俱所未谙。即使船与夷船相埒，而人不能运，亦属无济于事。”而福建同安梭船，家乡人人熟悉，便于驾驶，便利修造。在他们看来，这种船只虽然不能与英国军舰争逐于外洋，但可以牵制于内港。这叫作“与其骛高大之名，而造不适用之船，自不若因地制宜而造适用之船”。在既无优质造船材料，又缺乏先进技术人员条件下，制造类似西方那样的巨型战舰，的确存在着许多实际困难。
李廷钰接任浙江提督篆务之后，仍然坚持先前的看法。1843年年初，他为修造战船事宜专折奏请说：“海洋事务必借船只，而浙省提标右营、定海镇标三营及镇海营额设水师战船俱遭该夷焚毁，现无一存，即黄岩、温州两镇战船闻皆单薄，不堪风浪。是徒有水师之名，并无水师之实。现与抚臣刘韵珂商酌，拟将应行补造额设各项战船一律改造，加料二千余石，同安梭船四十余只。其船向为各省海洋所宜。又滨海人人之所习惯，即有损坏，到处工匠皆能修造，而驾驶亦不乏人，因地制宜，于此为便……他日，黄、温两镇战船届满拆造，并请一律酌改，以期实济。”道光皇帝接到李廷钰的奏折，处理得十分谨慎，谕令先造2只同安梭船，2只八桨船，强调试验若能得力，再行奏办。
是年，福建代造的同安梭船分别被送到浙江和江苏。新任浙江提督詹功显表示满意。浙江巡抚梁宝常拨款八万两白银，计划在福建修造30只战船。因一时造补不及，拟借福建10只同安梭船，以资当下巡缉，得到清廷批准。
由于经费筹措困难，福建战船修造迟迟未动，一直到1844年11月才开始设厂兴工，到1845年5月闽省应行造补之同安梭船45只均已全数蒇事。刘韵珂奏报说：“水师各营兵船多被英夷焚毁，缉捕无资，奏请将闽省夷务案内损失及遭风击碎营船在省城专设船厂，赶紧造补。并请将工料价值照民厂核实支发，以期坚固适用，一洗向来草率偷减，有名无实之弊。”
刘韵珂在奏折中也附带说明了浙江战船建造情况。他说，定海镇属水师各营及提标右营、乍浦营额设战船俱遭夷毁，“一无存留”。战后，为了巡洋的需要，地方官只好暂雇钓船，配兵出洋巡缉。而钓船又过少过小，不足以敌盗船，徒事巡哨，不能得力。鉴于这种现状，新任浙江提督詹功显奏请闽省为浙江水师代造同安梭船30只，首先满足定海镇属水师各营及提标右营、乍浦营巡缉需要。到1845年8月，福建造船厂为浙江水师打造的大、中、小同安梭船30只也全部完工，驾回浙江。
从上述情况可以看出，闽浙督抚和水师提督为了修造战船想了不少办法。但是，由于筹集军费困难，加之思想上的因循守旧，严重制约着沿海各省战船修造的速度、数量和质量。战船不能及时修造，洋面自然不能保持足够的水师力量。这也应是两次鸦片战争期间海匪活动猖獗难于得到镇压的主要原因之一。
总之，第一次鸦片战争之后，为了对付中国洋面日益猖獗的海匪活动，清廷或者谕令水师提镇大员必须亲自巡洋，或者要求沿海各省修订巡哨章程，或者谕令各省打破惯例，积极整修战船，无不表现出急于恢复海疆秩序的强烈愿望。而就各地执行情况来看，沿海水师提督、总兵等统巡大员按照朝廷规定，每年都在率领兵弁出洋巡哨时奏报一次，返回驻地时再次奏报一次，均能正常履行其职责。但是总巡官巡洋仍然存在流弊。各省水师巡洋章程的修订也是符合实际情况的。各省水师战船的修整，也是积极认真的。尽管如此，中国洋面海匪活动猖獗形势依然如故。
三、 英国鸦片走私贩在深沪被劫杀案
在中国沿海活动的海匪不仅有中国籍的洋盗，也有外国籍的夷盗。这些“夷盗”主要从事鸦片等走私活动，甚至敢于公开进行抢劫，水师官兵遇到这类海匪无不退避三舍，生怕误拿，引起外交纷争。例如，1846年6月9日（道光二十六年五月十六日），一艘三桅“夷盗”船在崇明县东北之大沙头洋面行劫华商程增龄布船，一名白夷带领二十余名黑夷，跳上中国商船，不仅劫去大量货物，而且杀伤杀死中国商船水手多名，并将货船凿沉。只有一名中国水手落水获救，赶回上海呈报。6月22日，英国驻上海领事巴富尔（George Balfour）认为，该劫杀事件发生在远离中国海岸的大沙头洋面，劫杀者属于海盗。“为万国之仇敌，有能捕之诛之者，自万国所同愿。故各国兵船在海上皆可捕拿。”遂派遣兵舰前往搜捕。该兵船追至佘山以东200里洋面，未见“夷盗踪迹”，返回上海。该案始终未破。
大沙头，又称大河头，“在崇明东北数百里之外”，大致位于佘山之北，废黄河口以南，由苏北海岸向黄海延伸的“五条沙”的东端，距离中国大陆海岸约300—380里，处在自上海前往山东荣成的海道上，属于江苏狼山镇狼右营、掘港营共同管辖之外洋。案发之后，两江总督璧昌咨请两广、闽浙督抚协助查拿。该事件的性质属于外国强盗在中国管辖的外洋劫杀中国商人和水手的海上劫掠事件。两广总督耆英接到咨文，认为英国兵船追缉“夷盗”难保不乘风北驶，逾越通商口岸洋面，违犯条约规定。“未便因系捕盗，致与条约不符。”为此，他照会德庇时（Sir John Francis Davis）将驻上海英国领事巴富尔所派兵船立即撤回，希望英国遵守《五口通商附粘善后条款》中关于“五口以外英夷兵船不准驶到”的规定。并奏请道光皇帝谕令沿海各省督抚认真追捕夷盗，“但不得妄拿滋衅”“倘有失误，殊于抚夷大局有碍”。当时，耆英对于“海盗”和“海上劫掠者”的定义未必了解，然而他认为英国兵船不应违犯条约规定，到五个通商口岸以外的中国洋面去，这个看法则是正确的。
1846年10月16日（道光二十六年八月二十七日），道光皇帝谕令指出：“夷盗在洋行劫，果能辨认明确，自应知会广东，交该酋自行办理。至内地奸民难保不装点夷船式样，巧避查拿，任意在洋游奕。该管营县等即明知并非夷船，又恐一经误拿，夷人有所借口，致启衅端。因而相率因循，不肯认真查究。该洋盗等窥破此意，益复毫无畏忌，恣情劫掠。又安望盗风日息，海宇肃清耶！”道光皇帝一面谕令沿海文臣武将认真查拿夷盗，一面谕令各该督抚等不动声色，仔细辨认，要求查拿确有把握，不得稍有舛错。投鼠忌器心理溢于言表。
投鼠忌器也好，小心翼翼也罢，这并不能防范侵略者借端滋事。1856年10月8日，广东水师在“亚罗号”上逮捕几名海盗和涉嫌水手。这纯系中国行政主权，与英国毫不相干。然而，英国驻广州代理领事巴夏礼致函两广总督叶名琛，称“亚罗号”是英国船，认为水师兵弁在中国水面逮捕海盗的行为是侮辱英国国旗，要求送还被捕者，并赔礼道歉。这完全是强盗逻辑。叶名琛据理反驳，态度强硬。英军以此为借口，向广州发动了军事进攻。第二次鸦片战争由此爆发。
无论是第一次鸦片战争爆发之前、战争进行之时，还是战争结束之后，英国政府始终都是中国海匪的支持者和纵容者，这是因为鸦片贸易的走私性质决定必须依靠中国沿海的不法分子来完成。在相当长的时间内，中国鸦片走私者是在英国的炮舰保护下进行的。在中国籍的海上掠夺者群体中，固然有一些失业的水手和破产的渔民，但不可否认其中就有许多鸦片走私贩。鸦片走私者也好，强盗也罢，他们都是中国沿海社会秩序的破坏者，都是害群之马。强盗从来不讲道义，从来不信法律，尔虞我诈，黑吃黑的事件经常发生。鸦片走私在沿海各地公开进行，清朝官员对此曾表示多次抗议，要求英国停止鸦片走私贸易。
英国公使璞鼎查则多次向耆英等人反复提出鸦片贸易合法化问题。在1843年7月8日给耆英发出的第四份备忘录中，璞鼎查说明了英国政府促使鸦片贸易合法化的基本立场。他说：“我已向我国政府汇报了自从我到中国以来有关鸦片贸易的一切言行。并且得到指示：英国政府尽管倾向于停止英国人所从事的贸易，但却无力改变现状，即使他们有这个能力也不可能阻止其他国家的公民向中国输入鸦片的行为。还需要明确指出的是，除非鸦片贸易合法化，否则即使希望携带鸦片的英国远洋货船不被干涉，也是不可能的。在中国官兵和走私者之间的冲突是在所难免的。这些走私者是在外海的货船上进行交易的。在所有的可能性中，流血冲突是不可避免的，混乱状态将充斥在这些鸦片交易不合法地区。卷入这些事件中的人们将比那些购买使用鸦片的人更难管理。只有解除鸦片的禁令，才能使鸦片使用量逐渐减少……中国政府可以在鸦片贸易上获得巨大收入，这样的税收比率将会立即使走私及相应的罪恶停止。我再一次请求朝廷的大臣将我的文件作为处理鸦片贸易的参考，同此保持一致，并且做全方位的考虑。我再次强调，如果我的政府有能力阻止将鸦片带入中国，我们会这么做；但是即使能够阻止英国远洋货船运输鸦片，其他国家也将会输入同等数量的鸦片，英国政府是无权干涉的。”这种说辞的逻辑是十分荒谬的，鸦片走私贸易也好，海匪横行也罢，本来就是英国政府纵容支持的结果。英国外交官却说海匪问题的产生，鸦片走私问题的存在，是由于鸦片贸易没有取得合法化的地位。因为中国人需要鸦片，即使英国人不把鸦片运输到中国，其他国家的商人也要进行鸦片走私贸易。长期以来，英国外交官和英国皇家海军与中国海匪沆瀣一气，没有采取任何敌对行为。但是，泉州湾深沪洋面发生的“黑吃黑”事件，使英国开始改变其对海匪的一味怂恿支持态度。
鸦片走私犯与夷盗的横行霸道，既引起中国海匪的模仿，又引起中国海匪的嫉妒和仇杀。1847年2月7日（道光二十六年十二月二十二日）傍晚，在泉州府深沪湾的英国鸦片走私船双桅纵帆船“卡罗莱”（Caroline，当时有人将其译成“甲讷来”，有的译为“客勒稜”）号和“欧米加”（Omega，当时有人将其译成“阿弥格”，有的译为“阿咪喀”）号同时遭到海匪的袭击，船上的鸦片及贩卖鸦片所得的金钱被抢劫一空，有30余名船员被杀。“欧米加”号上一名水手因受伤跌落舱内，侥幸逃回厦门，报告英国厦门领事列敦，经列敦转报英国驻福州领事。英国驻福州领事若逊向闽浙总督刘韵珂发出照会，要求缉拿该案海匪。据驻厦门英国领事列敦照会：“本月二十日傍晚，有客勒稜、阿咪喀二桅货船两只停泊深沪洋面。戌刻，突有澳门大捕鱼船二只，每只乘坐四十余人，驶近货船，分头攻击。客勒稜船主旃白冷同伙长、水手人等共十六名，均跳落小杉板船逃避，因船小沉溺，当被盗匪殴毙。尚有一人带伤落舱。阿咪喀船主默佛冷同水手人等约共十五人，亦被盗杀，无踪。现在客勒稜船业已有信，阿咪喀船尚无下落，求为查拿。”
事发之后，福建兴泉永道恒昌得知这一消息，立即禀请福建水师提督衙门，水师提督窦振彪星夜派员前往查拿，查无盗船踪迹。次日，在金门〔峿屿〕洋面发现“卡罗莱”号。英国厦门领事列敦目睹兴泉永道等积极选派员役查拿，“极称感谢”。闽浙总督刘韵珂和福建巡抚郑祖琛接到若逊的照会，极为震惊。他们认为：“盗匪在洋劫掳，本为商旅之害。兹复行劫夷，并杀死多夷，情节尤凶，若不严拿惩办，窃恐匪胆日炽，群起效尤，将来内地商船亦同遭劫掠，贻害海疆，殊非浅鲜。”同时认为，该夷船被劫时值昏夜，即使该管舟师游巡不定，亦属瞭望不明。其所辖洋面失事，至少失于防范，难辞其咎。随批饬该道遵照查讯，并檄行金门镇查明专巡、协巡等巡洋员弁，先行摘顶棍责，照例勒限缉拿。“除飞速咨行闽省水师合力搜捕，并飞咨钦差大臣及江南、浙江各督抚臣一体严饬舟师堵缉，仍饬该道俟落舱夷人伤痕痊愈，即查照前情，讯取确供，禀送查覈。一面移行沿海营县，赶紧打捞各夷尸，送交厦门夷领事收领，并严拿是案正盗，务获究办，及饬晋江县勘明失事处所，先行绘图具详。统俟限满有无弋获，再行照例参办。”按照奏折中所采取的措施，刘韵珂、郑祖琛和窦振彪对待这一事件的处置是认真的、积极的。
四、 中英海军合作镇压海匪
第一次鸦片战争后，在中英《五口通商附粘善后条款》中规定：“凡通商五港口，必有英国官船一只在彼湾泊，以便将各货船上水手严行拘束，该管事官亦即借以约束英商及属国商人。其管船之水手人等悉听驻船英官约束，所有议定不许进内地远游之章程，官船水手及货船水手一体奉行。其官船将去之时，必另有一只接代，该港口之管事官或领事官必先具报中国地方官，以免生疑；凡有此等接代官船到中国时，中国兵船不得阻拦。”此处的中文“英国官船”，在条约中的英文是“English Cruizer”，是指一只巡洋舰。这样，英国兵船就取得了在中国通商口岸停泊和部分洋面行驶的权利。
不过，《五口通商附粘善后条款》对于英国兵船的数量和行驶、管辖范围均有明确规定和限制。其一，“其官船将去之时，必另有一只接代”，即在一个通商口岸不得同时停泊两只或两只以上的英国官船；其二，该官船必须遵守不许进内地远游的章程规定，即不得前往中国非通商口岸的港口、内河和洋面；其三，英国官船只能约束英国及其属国商人和水手，即不得将其管辖权施加于任何一名中国人。
平心而论，海匪抢劫英国鸦片走私商的行为，不仅为害中国商人渔民，而且影响地方文武官员的仕途升迁，同时也伤害了英国鸦片利益集团的某些利益。在这种形势下，出现了中国水师与英国海军合作打击海匪的行动。
1849年3月1日（道光二十九年二月初七日），经过长期精心准备，闽浙总督刘韵珂派遣福建水师提督窦振彪率领兵船26只，开赴浙江洋面，联合浙江水师和江苏勇船向海匪老巢——渔山开始发动全面围攻。
4月29日，窦振彪率领26只战船组成的福建舰队收泊于浙江石塘洋面，适遇浙江温州镇叶绍春坐船亦到达该处。他们约会黄岩镇总兵郑高祥等于5月4日夜自牛头门洋面合帮开行，5月5日黎明齐至渔山。是日，当他们到达渔山之后，海匪早已逃之夭夭，山上仅存空藔。窦振彪得知该匪船乘风窜往闽洋，担心福建洋面空虚，遂将拆毁海匪巢穴以及填塞水井澳口诸事面嘱郑高祥等妥为办理，立即统带舟师星夜回闽。5月10日，窦振彪追至竿塘外洋（位于马祖列岛），先后犁沉、烧毁匪船12只，生擒盗匪71名。水师将领、兵丁亦有受伤。“续于四月二十一日（5月14日）、闰四月初七（5月28日）、初九（5月30日）、初十（5月31日）、十四日（6月4日）、十七日（6月7日）等，在竿塘、围头、湄洲、乌坵相近台湾各洋面，同各镇将备弁六次共击沉匪船六只，牵获匪船四只，生擒匪二百三十八名，割去首级二颗。其在湄洲及相近台湾洋面攻盗时，适有夷船随同帮捕。所获各犯节经解交地方官分别审办在案……余孽远扬，莫知去向。即闻有出没伺劫，亦经随时拿办。统计本年奴才亲率兵船，兼督饬各镇协营，除击毙、淹毙盗匪不算外，合共擒获盗匪四百余名。至今闽洋悉臻静谧。”这毫无疑问是一场比较大的战斗，但是，海匪在福建洋面的活动并没有因此而减少。
此处，我们需要注意的是窦振彪提及“在湄洲及相近台湾洋面攻盗时，适有夷船随同帮捕”。这句话在奏报时尽管说得轻描淡写，但隐藏着一个不便公开的秘密，即英国军舰在湄州等洋面“随同帮捕”，参与了对于中国海匪的联合攻击。这是我们在督抚大员的奏折中第一次看到福建水师与英军联合作战的事实。非常遗憾，在中国第一历史档案馆的奏折中我们看不到双方是如何走到一起的。不过，英国报界关于英国海军的报道还是留下了一些踪迹。
1850年10月5日，《伦敦新闻画报》以《在中国沿海烧毁的一支海匪船队》为题，报道了英国海军于1849年秋季对中国海匪战斗的情况。“在本报上一期中，我们登载了英军在东京湾摧毁沙盆寨（Shapngtsai）海匪船队的图片和详细报道。此后我们又收到了几张关于在中国沿海地区剿灭海盗的决定性战役的速写。还有一套三张描绘英国皇家海军的‘科伦芭茵’号双桅横帆船和‘震怒’号铁甲炮舰进行两次攻击的行动的速写。其中第一张速写表现‘科伦芭茵’号在9月28日晚上对崔阿普（Chuiapoo）海盗船队的部分船只发起攻击的情景。第二张速写表现‘震怒’号铁甲炮船于10月1日跟停泊在中国沿海的平海港（Pinghoy Harbour）的崔阿普海盗船队鏖战的场景。第三张速写（我们已经绘制成版画）表现海盗船队10月1日在平海港内熊熊燃烧，而‘震怒’号停泊在附近的场景。”平海港是福建五大避风港之一，位于莆田三湾中部。从报道可知，崔阿普船队是一支拥有1300门火炮的海匪船队，但他们是一群乌合之众。当英国皇家海军的舰船尚未进入停泊在平海港的海匪船队的炮火射程之内时，海匪的船炮就已经开火了，毫无作战经验。
在英国外交档案中我们看到，1849年6月，清朝官员对于“领航者”号（Pilot）打击海匪活动表示感谢，表示愿意继续合作，并表示愿意提供有关海匪的姓名和活动地点方面的情报。《兴泉永道史致英国厦门领事列照会》（道光二十九年五月十三日），FO663/52。此外，中方还约定以戎克船作为交换信号的工具，英方则以领事官THLayton之名悬挂在船舷上，以便双方互相辨识。对于在广东和福建的中英海军联合作战，两广总督徐广缙与英国驻华公使文翰（Samuel George Bonham）之间的来往公函留下了一些可以寻迹的记录。是年9月24日，徐广缙照会文翰，列出最近剿捕海贼行动二十起，“捉获九百零一人”；10月2日，文翰照会徐广缙说，虽然中国水师已捉获九百零一名海贼，但海上劫案仍层出不穷。特别强调，中国水师若捉获徐亚保，必须将其引渡到香港，“因为他在港犯有杀人罪”；10月8日，文翰又一次照会徐广缙，通报说英国海军在平海港已击溃由一千四百名海贼及二十三艘战船组成的徐亚保船队，击毙四百余人，并说在此次战斗中“徐亚保已受伤，但仍在逃。英国海军有四死七伤”。10月11日，徐广缙照会文翰，问候同海匪作战受伤的英国海军人员，并说逃上岸的残匪已经被捉获。按照徐广缙的说法，是福建水师通过20起军事行动，在9月24日以前已经重创了在福建洋面活动的徐亚保船队。而按照文翰的说法，是英国海军在10月初摧毁了徐亚保船队。在这些战斗中，无论是由福建水师抑或是由英国海军发挥了关键作用，一个不争的事实是，双方在打击海匪方面不仅事前进行了沟通，而且在战役发起后双方保持了配合。
在英国外交档案中我们还看到，10月26日，琼州镇总兵何某致函文翰，承认：“在英国海军协助下，中国水师打败海匪船队。”11月6日，文翰致函徐广缙，介绍英国海军在琼州附近击溃海贼张十五仔的海战情形。11月12日，徐广缙致函文翰，对于英国海军在安南附近洋面击溃大股海匪船队表示祝贺。
从上述一系列事实来看，无论在福建洋面还是广东洋面，英军都参与了中国水师对海匪的围剿和攻击。英国兵船在中国洋面攻击海匪的作战行为至少得到了福建和广东两省督抚、提镇大员的默许。随着参与镇压海匪次数的增多，英军开始要价，开始提出新的侵略要求。
1850年3月5日，大鹏协副将发现海匪船只在香港东部洋面集结。但是，由于是时盛行东北风，该副将座船无法迅速到达该处洋面。为此派员前往香港，请求派遣轮船运送，表示愿意付出煤炭费用。文翰为此致函徐广缙，表示愿意继续协助中国水师前往剿灭海匪，条件则是中国准许英国人在台湾开采煤矿，或同意台湾人将煤运输到香港。3月14日，徐广缙致函文翰，对于英国海军帮助击溃海匪船队表示感谢。但他委婉表示无法帮助英国海军取得台湾的煤矿，因为台湾不受两广总督管辖。
是年3月21日，文翰致函闽浙总督刘韵珂，强调指出：英国海军多次帮助中国水师击溃海匪船队。而轮船需要大量煤炭，通商口岸虽然有煤炭出售，但不适合轮船需要。徐广缙说台湾不在他的管辖之下，无法帮助英国海军获得台湾煤炭。现在请求刘韵珂予以协助。5月19日，刘韵珂复函文翰指出：在台湾开采煤矿，对于双方均有好处。但台湾士绅表示强烈反对，如强行开采煤矿，只会逼老百姓造反。稍后，刘韵珂在奏折中说明了他坚决拒绝文翰的真实理由。“臣刘韵珂接到夷酋文安（即文翰）照会，欲求采购台湾鸡笼山煤炭，以备火轮船之用。臣以台湾非通商之地，该国船只不应违约擅到，该处向不产煤，居民亦从无烧煤之事。鸡笼山为全台总脉，该处居民系闽、粤两籍，性情强悍，保护甚严，久禁开挖以培风水，断非官员所能强勉，此事断不能行照覆，并咨两广督臣徐广缙就近向该酋谕阻。”
19世纪，英国人对于海盗和海上劫夺者的定义是明确的。英国海军只能攻击公海上活动的海盗，而无权袭击在中国管辖洋面活动的中国海上劫夺者（即海匪）。英国海军在中国内洋和外洋，袭击中国海匪，不仅违背了国际习惯法，而且违背了中英签订的条约规定。然而，在闽浙督抚、提镇大员看来，英军对于海匪的攻击乃是维护近海安全行为。这种侵略中国主权的行为，不仅没有受到福州、广州文武官员的抗议，而且在宁波也得到了默许。
据美国著名传教士丁韪良记载，1855年秋季，就在他准备离开普陀山时又一次看到了海匪们庆祝胜利的活动。他心有余悸地说：“当我们在舟山港停留，等待潮汛改变方向时，我们看见有十五艘海盗的平底帆船从眼前经过，并向停泊在港口里的一些清军兵船开了几枪，以示藐视。后者装模作样地起锚去追赶，但很快又回到了停泊处。”在详细回忆被海匪劫掳经过之后，他记录了英国兵船在中国洋面攻击海匪的情况。“在甬江的入海口，我们把遭遇海盗抢劫的消息报告给了英国皇家海军‘麻鸻’号军舰，范西塔特舰长马上下令追捕拖着一条中国船的海盗们，追到了石浦以后，他发现由三十七艘大型平底船组成的海盗船队在一个狭窄的小港湾里严阵以待英国军舰的攻击。在兵力和武器的数量上他们大大超过了前来追捕的英国军舰，然而在这样的遭遇战中，科学发挥了决定性作用。英国人从远处炮击敌人的舰队，使那些平底船起火燃烧，绝大部分海盗逃上岸去。”
1850年11月21日（道光三十年十月十八日），湖广道监察御史何冠英上奏揭参闽浙总督刘韵珂等人。他在附片中密陈三事：其一，中国商人雇佣英国轮船，保护运输。“闽浙总督刘韵珂屡报水师巡缉出力，闽浙洋面肃清。近闻闽省南台常有大轮船五六只停泊，询因近日洋盗充斥，水师望风先逃，行旅往往失事。该夷人性本嗜利，又欲笼络人心，遂向商船每只索洋银三百元，代其护送至浙之宁波。由浙返闽，亦复如是。是商船被害之少，适见夷船获利之多。乃该督以夷船护送之故，全谓水师巡缉之功，竟不虑该夷可以护送商船，即可以潜谋不轨。其邀功之滥，防患之疏，均可概见。”其二，闽江沿岸炮台的大炮被英国士兵曾经钉塞三位。其三，英国士兵“在南台中亭街用鸟枪打伤两幼孩”。咸丰皇帝得知这一消息，非常震怒，著令闽浙总督刘韵珂等逐一据实复奏。1851年1月17日（道光三十年十二月十六日），刘韵珂复奏称：钉塞大炮数尊一节，并无其事；打伤幼孩一事，属于民人误伤。对于中国商人雇佣外国船只护航一事，他承认确有其事，但辩解说所雇船只并非属于英国。“闽省水师营船前于军兴时，多被英夷击毁，洋盗充斥，商船畏缩。时有西洋葡萄牙国小夷船驶入南台港口，包送华商船货，并非英夷船只。”咸丰皇帝对于刘韵珂的说法深表怀疑，著令新任闽浙总督裕泰就刘韵珂的说法，“逐一访查，是否确实？”裕泰到任后，大体按照刘韵珂的说法，覆奏了事。至于这一事件的真相究竟如何，现在已经不得而知。不过，一个不争的事实是，道光咸丰之际，福建和广东商船在沿海活动，需要借助“夷船”的保护。
1855年，就修改条约问题，中英矛盾渐趋激化。清廷对于英国兵船在中国洋面活动的动机疑虑越来越重。是年8月20日，两江总督怡良奏报：英国海军欲帮助中国剿灭海匪。怡良当即表示拒绝，饬令苏松太道谕令该夷毋庸前往。道光皇帝接到怡良的奏折，当即批示说：“所办甚妥，英夷之船，岂能任其各处游奕，以捕盗为名，将又他有觊觎。” 8月14日，登州总兵郝上庠禀报：在芝罘岛海口探有三桅火轮船一只，双桅火轮船二只，无桅火轮船一只。查询船内通事和夷目，均称伊等是宁波公雇火轮船一只，上海所借火轮船二只，“前来北洋帮捕盗匪”，并出示了苏松太道谕帖。山东巡抚崇恩查询后，认为谕帖的确是苏松太道颁发的，但是谕帖只是证明饬令勇船北来帮捕海匪，并未说明雇用了外国火轮船，“其为该夷自行违约，混入勇船，影射无疑”。为此，专折奏请饬令浙江、江苏督抚查明其来历。
咸丰皇帝于8月24日为此发出谕令：“英夷通商船只止准在五口往来，山东、奉天洋面皆非该夷应到之地，火轮船虽由商雇，究属夷船，岂可任听商民驾驶北行，致令夷船混迹。怡良等既经谕知该夷领事，著即饬令将北驶船只迅速追回。即商雇之火轮船亦一体撤回，不准擅向北洋开驶。宁波雇备此船何以未据奏报，辄即给照开洋？苏松太道谕帖既系给予勇船，何以又入夷目之手？宁波所雇火轮船既系一只，何以北来之船竟有四〔三〕只，种种影射……著怡良、吉尔杭阿即饬前调拖缯各船迅速北上，与奉天、山东合力剿办。严谕商民不准率行借用夷力，一面将苏松太道谕帖原委据实查明，具奏。”从这道谕令来看，朝廷已经明确意识到雇用英国火轮船不仅违背条约规定，伤害国家主权，而且潜藏着英国扩大侵略的危险，特别强调“此端一开，该夷任意游行，何所底止？内洋盗匪，自有师船、勇船剿捕，何必藉助外夷，致令将来藉口”。
此处的“内洋盗匪”显然是指中国籍海匪，道光皇帝强调的是中国的海匪不应让外国兵船来剿灭，只能由中国的兵勇来镇压。这在思维逻辑上毫无疑问是正确的，叛乱者与镇压者的政治、军事交锋完全属于中国的内政。而中国的内政是不应该借助外国兵力来解决的。
1856年，英国特命全权公使包令（Sir John Bowring）再次向闽浙总督王懿德提出：“以海盗在于五港通商往来洋面，肆行劫掠。现拟每年冬春两季，由江省吴淞派出师船一只南驶，沿经宁波、福州、厦门、香港、黄埔等处，夏秋两季由粤省黄埔派出师船一只，沿经香港、厦门、福州、宁波、吴淞各口，饬令该师船，凡有海盗潜踞，扰害商艘，严行剿洗，以期肃清。”这在表面上看来，还是按照《五口通商附粘善后条款》的相关规定，一只英国官船来往于中国开放的五个通商口岸之间，但已经偷换概念，把该官船管辖的对象由英国及其属国商人和水手，转换为中国海匪，意在侵夺中国政府的行政和司法主权。王懿德接到包令照会，义正词严拒绝说：闽浙两省水师所管辖的洋面十分辽阔，不无盗贼出没，业已饬令各该管镇将常川巡逻，合力剿捕，“毋需该夷帮同剿捕”。这是说，中国的内外洋面的海匪应由中国的师船来剿办，无须借助外国兵船。为此，他还向两江、两广、浙江、江苏督抚发出咨文，请求“一体饬令巡洋舟师实力防范”。
然而，英国外交官并不死心。“旋据福州府知府叶永元呈请：福州英国领事麦华陀申陈：以现届夏令，南风盛发，闽浙洋面每有广艇、舴艋盗艘乘机窜至，勾结土匪。现在该酋已派有师船一只，驶至五虎口等处巡查，并欲求见。”王懿德再次表示拒绝，“各处洋面业已飞咨水师提臣及饬各镇将统率舟师，分投搜捕，足资保护，可以不必进谒。饬令福州府知府叶永元照复，迅即回粤”。
由此我们看到，在两次鸦片战争期间，尽管英国外交官通过照会和军事行动试图扩大在中国近海的侵略权益，福建、广东和浙江文武官员鉴于维持中国内外洋面的重大治安责任，曾经同意与英国兵船进行合作镇压中国海匪，但并未意识到这种做法将损害中国对于近海的管辖主权。而朝中大臣对于英国外交官的侵略野心始终保持着警惕的目光，他们虽缺乏国际法知识，始终没有把英军镇压海匪问题提升到违背国际法的高度来认识，但仍然小心翼翼防范着英国扩大侵略权益，一再拒绝与英国外交官合力镇压中国海匪的侵略要求，一直认为英国等兵船前往非通商口岸的中国洋面是非法的，是违背中英条约规定的。
结论
两次鸦片战争期间的“海患”以及水师巡洋制度恢复面临的困境，实际是当局在西方列强的挑战之下，政治上瞻前顾后，财政上左支右绌，军事发展缺乏方向，难于因应时势的一个缩影。通过我们的初步研究，可以得出以下几点结论。
（一）两次鸦片战争期间在中国洋面的海匪活动异常猖獗，既是外国力量怂恿扶持的结果，又是中国社会治理失衡造成的；既有外交上难以应付的原因，又有水师巡洋力量难于因应时势的因素。
（二）沿海各省水师巡洋章程的修订，毫无疑问有利于督促水师官兵巡洋会哨，有利于商船在海道上安全行驶，有利于中国近海治安秩序的稳定。但是，关键在于巡洋章程能否认真执行。
（三）沿海各省督抚和水师提督为了修造战船想了不少办法。但是，由于思想上的因循守旧，加之筹集军费困难，严重制约着沿海各省战船修造的速度、数量和质量。道咸之际，“各省入款有减无增，出款有增无减，是以各省原来封存的正杂等项，渐致通融抵垫，解部之款日少一日”，户部主管的财政“入不敷出为数甚巨”。这种情况使清朝财政大臣极度不安，连次密折上奏，报告司库空虚，财政窘迫情况。太平天国起义后，在前钱镇压农民起义的大臣“请饷纷纷，日不暇给”。是时，“被兵省分既已无可催征，而素称完善之区，如江苏则已请缓征，山东则早请留用，山、陕、浙江则办防堵，是地丁所入万难足额矣；扬州久被贼占，汉口疮痍未复，淮南全纲不可收拾，是盐课所入去其大桩矣；芜湖、九江、江宁、凤阳先后被扰，夔关、苏关商贩亦多裹足，甚至崇文门亦请尽收尽解，是关税所入仅存虚名矣”。于是，清廷开始卖官鬻爵筹集军饷。但“捐输”开办后不久，收入大减于前。“捐输”不可恃，乞求于内帑。内务府虽将大批金银器皿熔化，移作军费，但毕竟数额有限，难于同时满足皇室挥霍和庞大军费开支。此外补苴之术，如“停养廉”“开银矿”“提当本”“收铺租”不下数十种应急措施，都不能解决问题。可以说财政大臣为了筹集军饷，“罗掘之方，实已无微不至”，到了山穷水尽的地步，仍旧不能满足日益膨胀的军费开支。在心腹之患大于肘腋之患的严峻形势下，朝廷和地方官不可能拨出大批经费用于海防建设。没有足够的经费用于战船的改造，水师力量得不到应有的加强，巡洋缉匪效果自然不佳。
（四）1847年2月7日，发生在泉州湾深沪洋面的一次被杀掉30余人的案件，对于英国鸦片商来说毫无疑问是一个备受打击的重大事件。从此以后，英国外交官开始改变对于海匪一味怂恿和支持的态度。旋即派遣兵舰在中国内洋外洋进行游弋，准备对于袭击鸦片走私的海匪进行报复。沿海文武官员负有内洋和外洋的巡缉任务，为了避免和减轻疏防处分，他们对于英国兵船对中国海匪的攻击行为表示认可。最迟从1849年开始，双方在福建、广东和浙江洋面展开了一系列打击海匪的合作，无论两广总督徐广缙，还是闽浙总督刘韵珂对于英国兵船打击中国海匪的行为均表示了默许。
（五）咸丰时期，朝廷对于英国兵船在中国海面的活动越来越感到不安，对于英国派遣兵船攻击海匪的请求一再表示坚决拒绝，没有认可英国兵船在通商五口以外中国洋面的航行权。这固然体现了清廷对于中国近海管辖权的维护，也同时说明中英两国政府展开合作的条件尚不具备。就英国外交官来说，鸦片贸易尚未合法化，他们需要不法分子继续完成鸦片走私贸易，不可能对于所有海匪集团实施毁灭性打击。因此，在合作打击海匪问题上中英两国官员各有各的打算，一个是无优势，不情愿；一个是有选择，无诚意，双方不可能展开真正的合作。
（六）就制度而言，清廷试图恢复和强化旧有的巡洋制度，但面对国内外压力，又无法贯彻到底。英国兵船不仅通过条约规定取得了在中国通商口岸的驻泊权，而且以“帮同剿捕”海匪为名，公开庇护鸦片走私贸易。这种军事行动不仅损害了清朝的水师巡洋制度，而且严重破坏了中国的行政、司法等主权。最典型的案件莫过于1856年10月8日发生的“亚罗号”事件。事实证明，两次鸦片战争期间，无论是内部执行者的各种惰性，还是外部施加的侵害，都在不同程度上销蚀和损害了水师巡洋制度。
