内容提要：本文通过对湖南保卫局和上海总工程局的对比研究，具体考察了地方自治在清末产生和发展的特点及影响，阐明了地方自治从戊戌时期的官绅商合办到辛亥时期的商办这一发展过程。从自治机构的设置及规章制度的订立方面看，上海总工程局更加完善，并体现出更多的近代色彩。从自治活动内容及职权范围看，湖南保卫局与上海总工程局有某些相同之处，但总工程局的自治活动内容更为丰富，而且更具创新性和建设性，其职权范围显然也更宽。保卫局和总工程局的自治活动在许多方面都曾产生积极影响，但后者的影响更为突出，涉及的面也更广。这些都表明，辛亥时期的地方自治较诸戊戌时期得到了进一步发展。本文还分析了从戊戌至辛亥时期地方自治在中国获得发展的原因和局限性。
关键词：戊戌 辛亥 地方自治
具有近代意义的地方自治，作为一个新生事物在近代中国的发轫，始于戊戌变法时期，以湖南保卫局的设立为其萌发标志。辛亥时期上海总工程局的创立，则表明地方自治在近代中国获得了进一步扩展。因此，对湖南保卫局与上海总工程局作一比较研究，可以具体考察地方自治在清末的发展演变，也可由此侧面探讨近代中国社会的转型与变迁。
一、从“官绅商合办”到商办
湖南保卫局不但是中国最早的近代型警察机构，同时也可视为初具地方自治特征的新式权力机关。当时大力支持创办保卫局的湖南署按察使黄遵宪就曾阐明：保卫局“听民之筹款，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸”（1）。在解释保卫局的经费问题时他还说明：“保卫局系属公益，断不责令一人一家独捐巨款，其同受保卫局公益者，亦未便听某人某户不出一钱……今保卫局之设，以地方之财，办地方之事，仍散之地方之民，不过挹彼而注兹，通力以合作，损有余而补不足”。如“某款可省，某事不善”，“按照章程，各绅商人等均可集众议改”。（2）当然，湖南保卫局只是初具地方自治的雏形，在很多方面都不如后来的上海总工程局完善。
就保卫局的成立而言，绅商虽起了一定的促进作用，但最初却并非绅商主动提出，而是由黄遵宪于1897年发起动议。这一动议发出之后，不仅得到湖南巡抚陈宝箴的赞赏，而且维新派也表示支持。唐才常曾专门说明设立保卫局可以“去民害，卫民生，检非违，索罪犯，而官绅士商种种利益，罄简难书也”（3）。湖南部分绅商起初担心会因此增捐加税，“颇有疑议”，后经维新派的宣传说服也力表支持，“各绅商等百余户、职员等二百余名，联名吁恳从速举办”。
尽管如此，湖南保卫局之设仍不像上海总工程局那样系绅商的主动行为。上海绅商中的有识之士如李平书等，在20世纪初即开始研究如何“仿行文明各国地方自治之制”，其目的主要是为了“保持地方主权，免致外人藉口扩界”。上海总工程局的创办，也是由绅商率先提出。1905年，李平书、叶佳棠、莫锡纶等商董集议，“自动整顿地方，以立自治基础”（4），提出创设总工程局，得到苏松太道袁树勋的支持。同年8月，袁树勋正式照会商董，表示“欲求改良之策，莫如地方之人，兴地方之利，即以地方之款，行地方之政，有休戚相关之谊，无上下隔阂之虞，众志所成，收效自易。前贵绅有创办总工程局之议，本道极愿赞成，拟即将南市工程局撤除，所有马路、电灯以及城厢内外警察一切事宜，均归地方绅商公举，董事承办。”（5）显而易见，保卫局是官倡办、商支持，而总工程局则是商发起、官支持，这一变化体现了从戊戌到辛亥时期，商人对地方自治认识的提高和主动进取行为的大为增强。
与此相应的另一个更为重要的变化，是地方自治从官绅商合办发展为商办。保卫局的章程由黄遵宪初拟，虽曾征求绅商的意见，并说明绅商有权通过一定程序对章程加以修改，但实际上仍由官制定。总工程局的章程则是由绅商拟订之后，报送官府征求意见。尽管总工程局的章程最终也需经官府审核批准，但两相对比，商人在其中所起的作用与影响仍存在着较大的差异。
应该承认，绅商在保卫局中占有较为重要的地位，也发挥着不可或缺的作用。局内设议事绅商10人，“一切章程由议员议定，禀请抚宪核准，交局中照行”。“局中无论何人，苟不遵章，一经议事绅商查明，立即撤换。”尤其是支发银钱、清理街道、雇募丁役等事，“皆绅商主之”。这表明绅商在保卫局拥有较为可观的权力。但是，该局总司一切事务的总办却须由抚宪札委，并以司道大员兼充，绅商仅为会办；各分局局长也由官吏充任，绅商只能出任副局长。另还规定，判断讼狱、缉捕盗贼、安置犯人等事，“皆官主之”。（6）这又说明绅商在保卫局的权力很大程度上仍受到官的制衡与限制。保卫局的章程就明文规定，该局“实为官绅商合办之局”。
总工程局的有关情况则与保卫局不同，它基本上可以说是完全商办的地方自治机构。总工程局的负责人为总董和议董，初创时虽不及仿照外国普选之法，但也全部“就向来办事诸商中公同选举”，而不是由官府札委。1905年9月，各业绅商、各善堂团体、书院先推选议董候选人30名，后又由各商业代表投票选出商界议董候选人28名，加上其他未入选但“众论交推者”18名，共计76人，一并报请袁树勋在其中择定总董和议董。此后，择定的5名总董，都是上海绅商中的代表人物，33名议董绝大部分也都是绅商，另有少数为教育界、慈善界的代表。由此可知，辛亥时期的上海总工程局不仅系绅商发起创设，而且成立之后全部由绅商负责管理有关各项自治事务，称得上是商办的地方自治机构。虽然其领导人也曾报请官府核定，但这只是由商人推选之后，向官府履行备案的手续，使之取得合法地位，与戊戌时期湖南保卫局由抚宪札委，而且必须以司道大员兼充总办的规定，有着本质的不同。
上海总工程局的章程还对总董和议董的选举作了制度性的规定。所有总董和议董，均由本地绅商及城厢内外各业商董秉公选举，呈请苏松太道核准。领袖总董任期3年，期满另举；办事总董、议事经董任期各4年，“每二年改选其半”。任期内“如有伤害公德，及才不胜任，或意外事故，由各董事会议辞退”（7）。这样，总工程局由各业绅商选举总董和议董的规定载入规章，一直得以执行而未改，也意味着其商办的性质始终未变。
1909年初，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，饬令各地城镇乡分设自治公所。上海地方官府遂迭次照会总工程局，要求遵章筹办。总工程局商董经过集议，提出“总工程局之设，本为地方自治之基础，计自开办至今，已届四年，历办地方各事，均经禀明有案董局因拟自宣统元年五月初一日起，以原有之总工程局作为上海城厢内外自治公所”（8）。这一要求获苏松太道和两江总督批准。因此，上海的地方自治虽从1909年7月进入所谓遵旨筹办时期，自治机构的名称随之有所改变，但其商办的性质却无任何变化。
地方自治从戊戌时期官绅商合办到辛亥时期商办的发展（而且商办的上海总工程局又是在接管原有官办南市马路工程局的基础上创立的），这一事实反映了官与商两方面的某些重要变化一方面，它表明当时清政府上海地方当局已开始向绅商让渡相当一部分地方自治的权力，这在以往封建专制统治之下是难以看到的现象；另一方面，也说明上海绅商近代思想意识趋于增强，具有开风气之先的勇气，绅商的组织与管理能力较诸从前更是获得了明显增强，其社会影响当也更为引人瞩目。另从民间社会的发展变化看，具有近代特征的商办地方自治机构的出现，与同一时期商会、商团等新式商人社团的诞生相呼应，也显示出近代中国新型民间社会由此开始萌生，从而大大加快了近代中国社会从传统向近代的过渡与转型。
二、内部机构设置更趋完善
与湖南保卫局相比较，上海总工程局内部机构的设置更加完善，并体现出更多的近代色彩，这也是地方自治获得发展的具体表现之一。
保卫局的机构设置是，在省城长沙设总局，在城东、城西、城南、城北和城外各设分局1所，均归总局统辖；每个分局之下又设小分局6所，共计30所。总局设总办、会办各1名，分局设局长、副局长各1名，每个小分局则设理事委员和理事各1名，另设巡查长1名、巡查吏2名，巡查14名。稍后，保卫局又将省城内外按街道划为30段，由所在地段内的小分局管辖。各地段“联合各店户公举董事四人，或绅或商，均可公举”（9）。
保卫局除拟订总体章程对总、分局各职员的职责作了原则性的规定外，另又制订了分局员绅职事章程、巡查吏和巡查职事章程，对理事委员、理事和巡查的职责作了更为细致的说明和规定。此外，保卫局还设立了5个迁善所，分别附于5个分局，总局则专设一办事处予以稽查和统辖。迁善所主要收留“失业人”和犯人，分别“令其学习工艺，充当苦役”。就此而言，保卫局内部机构的设置和管理还是比较严密的。
但是，较之辛亥时期的上海总工程局，上述保卫局所设机构及管理制度又显得不是很完善。在某些方面，总工程局似乎与保卫局有些相似。如总工程局为办事便利，也将上海城厢内外分为7个区，城内有东城区、西城区、南城区和北城区，城外有东区（东门外）、西区（西门外）、南区（南门外），由于“各区地方辽阔，户口繁庶，兴办事件，时虞疏略，乃为便利起见，立分办处以专责成，而归简捷。”总工程局在各区分办处分别选派区长、副区长各1名，由总董监督统辖，负责经办总局公议各事。区长须日赴分办处一次，“有稽察一切事务及监督或指导副区长办事之责”，副区长须寄宿分办处，常川任事。如有疾病或特别事故，非得总董或区长之承诺，不得擅离职守。即已经承诺者，其旷职期限亦不得过3日以上。同时，总工程局还根据需要选派临时或常设赞助员，协助正、副区长办理各有关事项。以上统辖区域的划分和基层管理人员职责的规定虽更为细密，但与保卫局并无多大的本质区别。
不过，总工程局的机构设置在其他方面也有与保卫局大不相同之处，正是这些差异使总工程局的组织机构显得更趋完善和近代化。例如总工程局仿照西方国家的政治制度，分设议事会和参事会两大机构，“以议会为代议机关，以参事会为执行机关”，实际上是使立法和执行两权分离，便于互相监督，防止独断专行，这显然更具有近代色彩，也是保卫局所不曾具备的。
总工程局的议事会和参事会均专门订有详细的规章，对其职责分别作了具体规定。议事会由数十名议董组成，“是地方全体之代表”。其执掌权限为：（一）创立并改正本局各项章程及规则；（二）关于动用局费，兴办局务者；（三）决议每年出入预算，认定预算外支出、超过预算支出；（四）审查、认可预算报告；（五）议决局内不动产之买卖交换等事；（六）关于本局基本财产之处置；（七）划定财产及建置各物之管理方法。更重要的是，有关章程还规定：“凡议会于参事会现行之事务及议决事件之曾否实行，收支之是否正当，裁判之是否公允，均有监督及质问之权”。此外，“凡议会权限内应议决之事，参事会不待议决，独断行之者，议会有诘问之权”。（10）
参事会是总工程局各项事务的执行机关，“爰立此会，集思广益，以谋办事上之便利，俾局务无阻滞之虑”。该会由领袖总董、办事总董、各区区长、各部部长组成，每星期开常会一次，每年开年会一次。参事会虽属具体执行机关，但却是实权机构，对工程局职员，“参事会皆有调查及监督之权”。议事会议决之事件，若参事会认为不便立即施行，经全体成员同意可决定暂缓执行，同时陈明理由，请议事会重新审议。除执行议事会议决事项外，参事会如认为其他某项事务应办，可于会议时发表意见，经多数议决，即以参事会名义，由议长移交议事会。另一方面，如上所述参事会在某些方面又受到议事会的监督和限制，“凡议会未经议决之事，参事会当谨守权限，无擅自兴办之权。”“如议会调查参事会一切事务，凡查看出入各帐暨裁判供断等事，参事会各员有竭诚报告之责。”（11）
在议事会、参事会两大机构之下，总工程局还设有户政、警政、工政三部（有的记载称作“科”），各部置部长1名，由常川驻局总董分任监督之责。户政部下又设户籍处、地产登记处、收捐处等；警政部下设巡警处、消防处、卫生处；工政部下设测绘处、翻译处、采办处等具体办事机构。另还设有一个裁判所，类似于司法机构，负责审理有关违警事件及一般讼诉案，并单独订有专门的章程。凡房屋地产交易、钱债生意等案，原告赴局申诉，即由裁判官问明案情，“或衡情酌断，或会商总董，转邀公正人，或该业董事理处，以息讼端”（12）。这些基层组织机构保卫局均未曾设置，由此也可看出总工程局的内部机构更加完善。从这些机构的名称还不难发现，总工程局所设各级机构的近代特征更为突出，自治的范围与权限更加广泛，职权的分工也更为严密和细致。
规章健全，组织严密，机构完备，职权分明，并使立法与执行两权分离，是一个机构能够高效率发挥其职能所必需的条件，也是新型近代机构不同于传统封建机构的主要特征。在这方面，上海总工程局与湖南保卫局相比较，显然获得了更进一步扩展，实际上也就是体现了从戊戌到辛亥时期地方自治在中国的发展。正是由于总工程局在组织机构上较诸保卫局更加完善，自治的范围更为广泛，因而它的运作和管理相对说来更加有条不紊，所产生的实际作用与影响也远比保卫局要大得多。
三、活动内容及影响的比较
无论是保卫局还是总工程局，成立之后都开展了一系列活动，也产生了相应的作用和影响，但细加比较，保卫局与总工程局之间在这两方面仍存在着某些差异。
从活动内容看，首先，保卫局与总工程局的活动有一部分是相似的，只不过总工程局的措施更具建设性。例如管理卫生和清理街道，两局都非常重视，作为自己的重要活动之一。保卫局还制订了清理街道章程，指定每个小分局均雇清道夫2名，备配车辆，每日清扫垃圾并运送出城。为保持城市卫生和市民健康，指明易致人生病的积淤污水，由保卫局夫役约同附近街邻设法疏通，并规定所有溃烂朽坏的各类食物，均不准发卖；粪担进城必须加盖，限9点以前出城。同时，该章程还作了以下若干规定：为保障街道通畅，限定长木巨石不得用车装载，只能由人抬运；阻碍街道的小菜挑担，拟订新章妥为安置；城内各户不准霸占官道，阻塞行路。（13）
总工程局则设有测绘处和卫生处管理清道与卫生，其具体做法是，先测绘地图，凡城厢内外各街道长短、宽窄及总工程局管辖之地，一律绘测详图，以便规划。然后开拓马路，城厢内外均拟逐渐改筑马路，以通车马；凡翻造房屋，明定章程，一律收进，使道路加宽。这样的措施显然是重在改造拓宽马路，进而使之通畅无阻。在维护城市卫生方面，总工程局先是注重整理沟渠，凡城内外支干各河应疏浚者，量加疏浚；其淤浅秽臭，有碍卫生者，即填平作路，并修筑大阴沟，以通积水；同时，总工程局也采取具体措施保持街道卫生清洁，在南市浦滩设垃圾码头，置备船只，将城内外垃圾逐日车运至船；店铺之柜台栏杆，均须一律收进，街道概不准堆积木植杂物。
清查户口，维护社会治安，也是保卫局和总工程局相同的活动内容。保卫局视清查户口为治安之“第一要义”，制订了有关的章程，将居民分为一般居民、特殊居民重新加以登记，由各分局按地段编号，每户悬挂门牌，书明第几局第几号。烟馆、寺观、客栈因不同于普通住户，故另列门牌号码。凡属“流荡无赖之家、诡秘可疑之人及窝聚无定之户，均编为另户”，巡查可随时稽查。保卫局的巡查还负责维护治安，凡有杀人放火、斗殴盗窃、奸淫拐诱和其他犯罪者，均予以逮捕；在街市扰攘之区，遇有“聚会喧杂之事”，则随时弹压，勿令滋事；对无固定职业、形迹可疑之人，加以监视。
总工程局则设立了户政部和警政部，专门承担有关的职责。为清理户口，总工程局也花费很大的气力，将城厢内外居民重新按户编号，钉立门牌，另刊户口单，按号分给，由各户照单填注，汇造总册，使之更便于管理。在维护治安方面，总工程局与保卫局的做法稍有不同，采取的是推广警察这一措施通过设立警察学堂，训练了一批专业性较强的警察，作为专职维护社会治安的重要力量，其效果更为显著。
除此之外，保卫局和总工程局都还曾从事过慈善公益方面的活动。实际上，两局都兼有社会公益机构的性质。上文曾经提到，保卫局设立了5个迁善所，不仅收容失业者（14）和犯人，并且“令其学工”而获取谋生的技艺，如成衣、织布、弹棉、刻字、结辫线、制鞋、削竹器、造木器、打麻绳等，均聘请教习传授失业者和犯人学习仿造。生产的物品出售后，除归还物料成本，失业者可得赢余3成作为零用，7成俟出所时给为资本。犯人则以5成作为在迁善所的饭食之需，另5成在其出所时也给还本人。（15）这种做法，已与传统慈善机构重养轻教明显有所不同，而是更加重视传授谋生的技艺，对犯人也不仅仅是简单地予以惩罚，同样注重劝戒，使之能够弃恶从善并有谋生的一技之长。
总工程局开展的慈善公益活动涉及更多方面的内容。例如，总工程局曾设立平粜局10处，“办理平粜，充济民食”；领办平价官米，分设平价处，计城内1处，南市6处，北市4处；筹建勤生院，收容游手好闲乞丐穷民人等，施以教养，俾得自食其力。另外，总工程局还曾倡导禁烟，勒令烟馆限期禁闭；筹设工艺所，备烟馆佣工报名习艺；并曾照会外国领事，申明禁歇烟馆令。（16）总工程局改名为城自治公所之后，又制定颁行了一些有关保护公共卫生和居民健康的条令，如禁止在道路、桥梁处停放棺柩，限制在城内添建殡房；改立公共医院和预防鼠疫等，另还清查吸烟并禁儿童吸食烟卷。
从上述保卫局和总工程局都曾开展过的一些活动即可发现，虽然就表面上的范围而言大体相似，但总工程局的具体活动内容在许多方面却更为丰富，而且更具创新性和建设性，实际上已显示出两者之间的某些差异，表明辛亥时期的地方自治己在戊戌时期的基础上有所发展。
其次，总工程局还开展了不少保卫局所未曾进行过的活动，其自治权限较诸保卫局显然更加广泛例。如保卫局在市政建设方面鲜有建树，总工程局则做出了大量的努力，尤其是修筑道路、驳岸和码头，拆建桥梁、改建城门等活动，十分频繁，均取得了重要的成果。总工程局还在工政部专设路灯处，负责添设街道路灯，凡城内外用煤油路灯之处，皆次第改设电灯。更重要的是，总工程局还曾招商创办上海内地电灯有限公司，并从外商手中收回自来水公司归为商办。所有这些，都与市政建设紧密相关，表明总工程局己承担了相当一部分市政建设的职权。
又如在地方税收方面，保卫局无此职权，故而无法开展这方面的活动，而总工程局却设有专门的收捐处，负责征收地方月捐，凡属地铺行栈，每月照房租酌收5厘，住户照5厘核减，贫户免征。另还曾招商认包浦江船捐，筹贷地方公债，呈请拨借工程款。改为城自治公所之后，又加收南市码头捐，订定地方公债章程，处置地方公产，接收代征地丁漕粮捐，征收地方公益捐和广告税（中外商民均须照章缴纳）。同时，还拟订洋商租地办法，规定凡自治公所区域之内的土地，一律不准出租给洋商，已出租者应声明前案，其后洋商租地概由自治公所与会丈局会勘；限制境内添置墓地，整理城根公地，所有城根公地租户均直接向自治公所缴租，租款一律充作自治经费。这说明总工程局还拥有保卫局所不曾具有的地方税收权。
不仅如此，总工程局还专门成立裁判所（见上文），设正裁判官1人，副裁判官1人，配备职员若干人，负责审理有关的诉讼案件和违警事件，这实际上也是保卫局所没有的司法裁判权。尽管总工程局在这方面的活动与权力仍受到官府的某些限制，但与保卫局不准“设立公案”的规定相比较，却仍可以反映总工程局的自治权力较诸保卫局要大得多。
总工程局改名为城自治公所之后，原有商办地方自治机构的性质未变，但活动内容和权限却得到进一步扩充。例如学务方面的管理活动总工程局开展较少，改为城自治公所之后则特别注重推广初等教育，设置了学务专员管理其事。另还制定了学务事宜5项管理措施：（一）就城厢区域，重划学区，与劝学所联合办理；（二）就划定学区，调查学龄儿童，由城自治公所办理；（三）规定每学区至少须设公立小学堂1所，酌量缓急，分年与劝学所联合办理；（四）酌设宣讲所，与劝学所联合办理；（五）于各小学内酌设工商业生徒读夜课。
综上所述，辛亥时期的上海总工程局已程度不同地拥有市政建设权、民政管理权以及公益事业、社会治安、文教、卫生等多方面的管理权，同时还拥有一部分地方税收权和司法裁判权，其势力和影响层层渗透扩展到社会生活的各个领域，成为城市社会生活中不可缺少的新型重要机构。此与戊戌时期的湖南保卫局相比较，可以充分证明辛亥时期地方自治的活动内容和权限都获得了长足的发展。
从社会影响看，保卫局和总工程局的自治活动都曾产生过积极的作用。但比较起来，总工程局的自治成果及其作用显然也更为突出。
在维护社会治安方面，保卫局的作用较为明显例如保卫局成立之前的1897年，长沙发生盗窃案百余起，破获无几。而保卫局成立仅数月，即查获并处置盗窃、抢劫、赌博失火等案件近20起，“各局员绅倍极勤慎，日夜严饬巡丁，梭巡街市，城中无赖痞徒，渐皆敛迹”（17），由此使社会治安状况很快有所好转。于是，“商民咸便之”，纷纷表示赞赏。在城市居民管理和城市街道交通卫生管理方面，保卫局也发挥了积极影响。通过制定清查户籍章程，保卫局将城市人口划分为不同类别重新进行了较大规模的清查和编号，使之较诸从前更便于查询和管理。另又颁行了有关清道与卫生章程，使城市交通与卫生状况也得到不同程度的改善。此外，保卫局还产生了一定的政治作用。当时的维新派和绅商，以及支持变法的湖南地方官吏，都将保卫局的设立作为推行变法新政的一项重要具体措施。唐才常即曾阐明：“保卫局不立，则户口不清；户口不清，则匪徒不靖。处藏垢纳污之所，不独兵不可练，无论如何新政，皆形窒碍，是此举为一切政法之根原也。”（18）谭嗣同也曾认为，保卫局是“一切政事之起点，而治地方之大权”（19）。从实际情况看，保卫局在这方面也确实不无积极影响。因此可以说，保卫局的设立对湖南维新变法的开展发挥了积极的推动作用。
上述几个方面的积极作用，总工程局也大都具备。在政治方面的影响虽然由于当时的历史条件有所不同，总工程局不可能像保卫局那样推动维新变法的发展，但由其改名而成的城自治公所，却在辛亥年间上海光复的过程中发挥了更为重要的作用。另外，由于保卫局的活动内容及权限远不及总工程局，它在某些方面所产生的积极作用自然也无法与总工程局相比。例如总工程局在改变上海市政面貌方面的突出功能与作用即使得保卫局相形见绌。据不完全统计，总工程局在4年中共辟建、修筑道路60余条（段），修理、拆建桥梁50余座，新辟、改建城门3座，疏浚浜河9处，修筑驳岸7个，修造码头4座。改为城自治公所之后，又辟建修筑道路40多条（段），修理拆建桥梁10余座，新辟和改建城门6座，建造驳岸3个，码头6个。（20）与此同时，总工程局还曾派遣学生赴日本考察市政，并创办政法讲习所，“分期演讲法政，开通社会知识”；另又招商创办电灯和自来水公司，维修和添设路灯。因而总工程局成立后，实际上已成为承担上海市政和公益设施建设重任的主要商办自治机构。
如前所述，总工程局还曾承担管理地方税收、登记地产注册转让、裁判一般讼案、审理违警事件以及管理学务等多方面的职责，而保卫局在这些方面却未曾开展活动，故而总工程局所产生的作用与影响必然也更为明显广泛。例如在4年期间，总工程局不仅募训设置警察398名，而且每年裁决民刑讼案及违警事件1700多起。不仅如此，总工程局的议事会从某种意义上说还拥有一部分立法和组织、监督行政的权力。由于总工程局能够管辖部分地方行政事务，而议事会则为这些权力的运用和行使制定法则，并且随时进行监督（21），因此自然也就拥有了一部分立法和监督行政的权力，而总工程局活动内容和权限的扩充，以及作用与影响更为显著，无疑也是辛亥时期的地方自治较诸戊戌年间得到进一步发展的集中反映。
四、几点补充说明
在本文的最后一部分中，有以下几点需要略作补充说明。
第一，本文主要是通过对湖南保卫局和上海总工程局的比较，阐明戊戌时期发轫的地方自治，在辛亥时期获得了显著的发展。事实上，辛亥时期地方自治的发展并不仅仅在上海总工程局有所反映，在其他省区同样也有程度不同的体现。
例如东三省的绅商，在这一时期也曾创立保卫公所，兴办地方自治，“专为保卫本地商民之生命财产起见”。公所设有会议股、裁判股、交涉股、财收股、武备股等机构，在章程中指明：除“国课正供及盗贼要案，由公所经手者，必仍移交地方官”之外，“地方一切新政及寻常词讼，两造情愿由公所公断者，则概由公所董事秉公办结，地方官亦不得过问”；办理保甲、团练，由公所派专员筹款，“其捐项名目、军装制度，但有本地方民人公认，即可施行无碍，本国及他国官长皆不得阻挠”。（22）上引保卫公所章程措词之强硬，可以看出东三省绅商争取独立自治权力的强烈愿望。
又如1907年，广东商人为了“联合起来，共图于商业组织中有所进展”，并借以“组织力量，按步实现其拓财货、扩商权，进而参与新政、兴商富国之伟愿”（23），成立了粤商自治会。该会宣称“依广东省之区域为区域，凡居住于本省之中国人，遵章守例，负担义务，皆得享受权利”；并说明“凡有关本省地方自治事宜，得依程序自行议定，禀请本省总督批准，布告于众，由布告日起，三十日后一律遵守”。（24）
苏州商人在辛亥时期则“联合同志，组织团体，以专办地方公益事宜”，依街道为行政区划成立了名为市民公社的基层自治组织，“凡关于道路、卫生、保安等类，集思广益，实力施行”。（25）其活动内容起初主要是清洁街道、凿井通沟，修桥筑路等，后逐渐扩充到其他许多方面。苏州商人的良谋宏愿是借此“组成一公共团体”，使之成为“独立社会之起点”，达到“振兴市面，扩张权利，不惟增无量之幸福，更且助宪政之进行”的目的。（26）与此同时，汉口商人也成立了名称不一的基层自治团体，有的叫自治会，有的称公益会。尽管名称不一，但均“以地方自治为宗旨，以救火、卫生、演说为入手办法”，并开展其他许多自治活动。（27）
上述情况表明，地方自治在辛亥时期的发展，不是孤立体现于上海总工程局这样一个新的商办自治机构的成立，而是在全国许多地区都已经达到较为普及和引人瞩目的程度，成为商人学习西方政治制度所开展的一项重要的社会运动。如果说戊戌时期的地方自治只是在湖南发端，许多方面都很不完善，而且并非商人主动自发的行为；那么，相对而言到辛亥时期则明显得到迅速发展并逐渐趋于完善，更重要的是地方自治在这一时期已经演进为商人主动自发的行动。
第二，戊戌时期的地方自治之所以未能达到较为普及的程度，是因为受到多方面因素的制约。当时，社会各阶层对地方自治重要作用的认识尚欠深刻，有关的舆论宣传也较少，影响十分有限。工商业者大都仍处于各业行帮的分散隔离状态，没有成立统一的新式社会团体，近代思想意识也较为缺乏，同样对地方自治的作用无深刻认识，因而其群体能量和社会影响都难以充分展现，在开展地方自治活动中也缺乏主动进取精神。另一个重要的原因，是戊戌变法时期清朝政府并未公开倡导或支持地方自治，在清朝统治集团中只有像黄遵宪、陈宝箴这样极少数的地方官，对地方自治的作用有所认识并予以支持，使地方自治在个别地区得以初始试行，而在其他绝大多数地区则并无回应。同时，还由于戊戌变法好似昙花一现，很快即宣告失败，保卫局作为湖南变法新政的举措之一，不久也随着变法的失败而告结束，在全国谈不上产生促进地方自治发展的作用与影响。
辛亥时期地方自治的迅速发展，虽然与湖南保卫局并无什么紧密的渊源关系，但却反映了地方自治在清末初始发端和初步发展的历史轨迹。就时间概念而言，辛亥与戊戌之隔并不算长，仅仅相距数年，然而各方面的发展变化却存在着明显的差异，称得上是两个不同的重要历史时期。正是这不同的变化，促使地方自治在辛亥时期获得了比较迅速的发展。
辛亥时期，各种新思想、新思潮进一步层见迭出。加上众多报刊舆论的介绍宣传，其影响几乎是无孔不入。这一时期，对地方自治的宣传已达到相当热烈的程度。无论是立宪派还是革命派，都宣传地方自治是救亡图存的一项重要社会改革措施。例如康有为曾阐明：西方国家之强盛，在于“举国之公民，各竭其力，尽其智，自治其乡邑，深固其国本故也”。因此，救中国之道，亦即“听地方自治而已”（28）。梁启超也宣传“凡善良之政体，未有不从自治来也”（29）；并认为“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”（30）。留日革命学生创办的一些刊物，大都也曾宣传地方自治的作用。如《湖北学生界》登载的有关文章指出：实行地方自治方能“百废待举”；《浙江潮》刊文强调：地方自治“不可以一日缓”；《游学译编》的文章更阐明：“地方自治者，为今世界立国之基础”。国内的其他报刊同样无不宣传地方自治。《时报》发表的《地方自治政论》一文概括当时的情形说：“地方自治之说，遂为吾人视线之所集，而群谋之所同。”（31）确实，地方自治思想在当时的中国已迅速传播，广为人知，达到了“日触于耳”、“日腾于士大夫之口”和“举国中几于耳熟能详”的程度，这对于地方自治的发展必然会起到不可忽视的推动作用。
20世纪初的辛亥时期，民族资本主义工商业在原有基础上又获得了长足的进展，工商业者的力量和影响相应得到明显增强。更为重要的是，这一时期的工商业者开始摆脱落后的传统行帮格局，通过成立联络工商各业的商会这一新式社团组织，化散为聚，以独立社会力量的新姿态积极开展各项社会活动。这一时期，工商业者的近代思想意识也随着时代的发展大为增强，逐步认识到地方自治的重要作用。例如李平书即曾论述“地方自治为目前救病之急药，救灾之急赈”（32）。其他许多绅商也意识到：“以地方之人兴地方之利，以地方之款行地方之政”，使“人人有自治之能力”，“人人有竞争之热心”，才能御外侮，保主权（33）。这方面的变化，同样对辛亥时期地方自治的发展产生了重要的影响，特别是对于促使商人主动自发地从事地方自治活动的影响尤为突出。
与此同时，清政府大力推行“新政”改革，由其实施的各方面政策也与戊戌时期有所不同。“新政”后期，清朝统治集团内部更多的官僚开始支持兴办地方自治。有的阐明应“调查东西各国地方自治制度，参酌损益，详订章程，颁示天下”；有的指出“使无地方团体实行自治制度，图功程效，其道无由”（34）。1906年，清政府决定仿行宪政，后又将实施地方自治作为预备立宪的一项重要具体内容，于1909年初颁布《城镇乡地方自治章程》，自上而下地在全国各地予以推广。于是，在戊戌时期只有极少数地方官员支持地方自治，而到辛亥时期则不仅支持地方自治的官员更多，而且连朝廷也屡下诏书饬令在城镇乡全面实施。这种戊戌年间未曾出现的客观条件，自然也对辛亥时期地方自治的迅速发展创造了有利的环境。
综上可知，如同戊戌时期地方自治难以得到发展是由于多方面因素制约一样，辛亥时期地方自治的迅速扩展，也是多方面情况发展变化交相推动的结果。
第三，辛亥时期的地方自治相对戊戌时期的情况而言，在许多方面无疑获得了较快的发展，但这一时期的地方自治也并未达到十分完善的程度，仍在某些方面存在着一定的缺陷。例如这一时期的地方自治虽属商办，却依然受到官府的限制。特别是清廷颁行《城镇乡地方自治章程》之后，官府对地方自治各方面的限制更为严重。上海商办自治机构的情况同样如此。在总工程局时期议事会议决施行的事件，可直接交由董事会执行，到城自治公所时期则必须送交地方官审核，经允准后才能移交董事会实施。清廷制定的自治章程还规定，地方官有权检查绅商自治有无违例之处，不仅随时予以纠正，甚至有权解散城镇乡议事会、董事会和各有关职员。这就使得商办自治机构不可能完全按照商人的意愿，真正独立自主地开展各方面的自治活动，其权限也受到某些限制。
有些商办地方自治机构因担心侵逾官权而遭受官府刁难，不得不小心翼翼地慎重行事，并表示“一切宗旨、办法，均不出地方自治范围以外，期与官治无相抵触”（35）。这同样束缚了商办自治机构更为广泛地从事地方自治活动，发挥更大的作用。
另外，地方自治本应反映和代表地方全体居民的利益，上海总工程局也曾宣称其“议会为地方全体之代表”，但事实上却不可能做到这一点。总工程局议事会章程规定，“议董由本地绅士及城厢内外各业商董秉公选举”，选举人必须“年纳地方捐税十元以上满三年”，被选举人则须“年纳地方捐税二十元以上满三年”。因此，绝大多数没有产业的劳苦民众和资产微薄者，都不能参加选举和当选，对总工程局的自治活动也难以问津。实际上，总工程局和城自治公所组织议事会时，也从未进行地方普选，这样的议事会号称“地方全体之代表”自然名不副实。类似的缺陷，在当时其他地区的商办自治机构中也普遍存在。
不过也要看到，清末的中国社会尚处于从传统向近代转型的特定过渡时期，地方自治在当时仍属于新生事物，因而存在着某些缺陷并不为奇。应该肯定，就整个近代中国历史的进程而言，无论是戊戌时期地方自治的初始发轫，还是辛亥时期地方自治的发展，都与商人有着密不可分的联系，对于促进中国社会从传统向近代的转型与进步，也都具有积极的影响。
本文刊于《近代史研究》1999第4期，感谢华中师范大学近代史研究所硕士张超提供稿件。
注释：
（1）黄遵宪：《人境庐书札钞稿》，转引自蔡开松《湖南保卫局述论》，《近代史研究》1990年第1期。
（2）《黄公度廉访批牍》，《湘报》第21号。
（3）唐才常：《论保卫局之益》，《湘报》第2号。
（4）蒋慎吾：《上海市政的分治时期》，《上海通志馆期刊》第2卷第4期，第1222页。
（5）《苏松太道袁照会邑绅议办总工程局试行地方自治文》，杨逸等编：《上海市自治志·公牍甲编》，1915年印行。引文中所说的南市工程局系官办之局，1895年为修建南市马路而设，1897年马路建成后改称工程善后总局，由两江总督刘坤一委派候补副将陈季同任总办。
（6）《湖南保卫局章程》，《湘报》第7号。
（7）《上海城厢内外总工程局简明章程》，《东方杂志》第3年第1期。
（8）杨逸等编：《上海市自治志·公牍甲编》，第134页。
（9）《保卫局公启》，《湘报》第24号。
（10）《总工程局议会章程》，《东方杂志》第3年第12期。
（11）《总工程局议会章程》，《东方杂志》第3年第12期。
（12）《总工程局裁判所章程》，《东方杂志》第3年第1期。
（13）《保卫总局清理街道章程》，《湘报》第147号。
（14）这里所说的失业之人，根据迁善所章程的解释，主要是指“年轻失教、由其家长呈首者，游荡无依、时在街市扰累讹索、有人指控者，贫困异常及懒惰不堪、由其族长姻戚引送者”，而不是指一般的失业者。
（15）《湖南迁善所章程》，《湘报》第8号。
（16）蒋慎吾：《上海市政的分治时期》，《上海通志馆期刊》第2卷第4期，第1127—1128页。
（17）《保卫近闻》，《湘报》第124号。
（18）唐才常：《论保卫局之益》，《湘报》第2号。
（19）谭嗣同：《记官绅集议保卫局事》，《湘报》第25号。
（20）杨逸等编：《上海市自治志》，“工程成绩表”。
（21）这方面的详细分析，请参见吴桂龙《清末上海地方自治运动述论》一文，《纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文选》下册，中华书局1983年版，第405—406页。
（22）《创立东三省保卫公所章程》，《东方杂志》；第1年第10期。
（23）李蘅皋等：《粵商自治会与粵商维持公安会》，《广州文史资料》第7辑，第24页。
（24）《粵商自治会章程第一次草稿》，《广州文史资料》第7辑，第29页。
（25）《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史丛刊》第4辑，第92页。
（26）《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史丛刊》第4辑，第59页。
（27）《武昌起义档案资料选编》上卷，湖北人民出版社1981年版，第251页。
（28）康有为：《公民自治篇》，《新民丛报》第5、6、7号连载。
（29）梁启超：《新民说九》第10节，“论自治”，《新民丛报》第9号。
（30）梁启超：《公民自治篇按语》，《新民丛报》第5号。
（31）转引自《东方杂志》第1年，第9期。
（32）姚文楠编《上海县续志》，卷十三，“杂记三”，上海南园民国七年刻印本，第36页。
（33）杨逸纂：《上海市自治志》，“公牍甲编”，第1页。
（34）故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第715、716页。
（35）《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史丛刊》第4辑，第59页。
文章来源：《近代史研究》1999第4期
