摘要：民初困局是学术界的共识，但对这个困局是如何形成的则见仁见智。孙中山、袁世凯以及众多政治领袖的博弈，固然是一个重要原因，不过从根本上说，民初困局之形成主要导源于制度设计，是民初制度一变再变的必然结果。
关键词：孙中山/袁世凯/鄂州约法/临时约法
就历史发展脉络而言，1911年武昌起义是一场“计划外革命”。按照清廷1906年“预备立宪”规划，以及1908年发布的“钦定宪法大纲”，中国的政治改革即便不会像预想的那样顺利，但也不致发生根本性颠覆。然而，一切善良的期待都因光绪帝、慈禧太后相继突然去世而改变。
一、《鄂州约法》：民国宪政起点
湖北谘议局议长汤化龙在武昌首义第二天发布的通电，比较细致解释了起义姻缘：“清廷无道，自召灭亡。化龙知祸至之无日，曾联合诸公奔赴京都，代表全国民意，吁请立宪，乃伪为九年之约，实无改革之诚。”①汤化龙在这份发给各省谘议局的通电中细数清廷之误之错之罪：皇帝溥仪竖子黄口，摄政载沣愚谬昏庸：兵财大权，存亡所系，而竟摈弃汉人，悉授亲贵；溥伦、载涛，童儿戏，分掌陆海军部；载泽贪狠，管领度支，意在钳制汉人。归纳如此罪责，汤化龙宣称：清廷“强持专制，维新绝望，大陆将沉。吾皇神明之裔，岂能与之偕亡？楚虽三户，誓必亡秦；非曰复仇，实求自救”。②清廷在改革关键时刻，暴露出其自私本性，原本并不势若水火的满汉冲突被迅速激活，因而武昌起义带有明显的民族革命性质。
推翻清政府，重建汉人国家，是武昌起义前十几年革命党人的宣传。清廷在那个时候如果能够兑现承诺，重建一个宪政国家，民族主义，特别是复仇式的民族主义革命应能避免，只是清帝国命数已尽，溥仪、载沣、隆裕皇后的胆识、智慧，实在无力驾驭中国这艘大船；溥伦、载涛、载泽的能力、品性，也不足以与汉人同心合力，权力分享。
最初发动武昌起义的主导者无疑以推翻清廷为诉求，但是他们的声望、资历，都不足以出面担纲。经过一个晚上的战斗，武昌全城光复，党人集齐谘议局商组军政府，推举黎元洪为都督。拟电请上海黄兴、宋教仁等从速来鄂，并请转电孙中山，早日回国，主持大计。这几份电文，均假黎元洪的名义发出。
黄兴自是年春天黄花岗起义失败，极度失望。想不到几个月后，皇族内阁出台，铁路干线国有化政策发布，各省相继起而抗争，尤其是四川保路运动，“风云激发，人心益愤”，这让黄兴格外亢奋，“回念蜀同志死事之烈，已灰之心复燃”，起而致信“同盟会中部总部”诸同志，密谋在清政府统治稍微薄弱的长江中游起事，进而将长江流域连贯一起，以期给清廷以巨大打击。③
宋教仁此时正在上海参与《民立报》笔政，密切关注国内政治动态，四川保路运动发生后，他也迅即意识到在长江中下游发动革命的必要性、可能性，与谭人凤、陈其美等组建同盟会中部总部，相机行动。
由于有了这样的思想基础，武昌起义的消息还没有传来的时候，在上海的革命党人陈其美等人就决定委派居正、谭人凤秘密潜往武汉打探消息。据居正《辛亥札记》，他们二人至九江，“则见武汉下水轮避难者山积。九江岸上，兵士皆荷戟梭巡，形势严重。据避难者口述，始知武昌已被我军占领”。④于是他们星夜兼程，13日一大早渡江至武昌，与黎元洪等军政府领导人以及革命党会面，交换意见。各方的普遍看法是，湖北的形势不错，独立的目的已达，但是，“满清尚未倒，各省尚未响应，我们革命不能算成功”。商量的结果，湖北方面敦促居正、谭人凤迅速前往上海，敦请黄兴、宋教仁快些来鄂。据曹亚伯《武昌革命真史》，“大众闻黄兴、宋教仁之名，极为仰慕，又听说促各省响应，更为欢悦”。⑤
黄兴、宋教仁，均属于“湖广地区”的人才。湖北方面“仰慕”黄兴的军事才能，稍后，黄兴的到来也确实对湖北的军事行动多有帮助。至于宋教仁，更是广为人知的宪政专家，湖北军政府方面对其“仰慕”，显然期待他在这些方面出谋划策。
10月28日，黄兴、宋教仁、田桐、李书城及日本人北一辉自上海至武昌，慑于黄兴过往威名，前线将士军心大振，士气高涨。据黄中垲《辛壬闻见录》，宋教仁素抱大志，留学国外，娴于外国语文，通晓各国政治，抵达武昌后，入驻军政府“招贤馆”，曾当面对黄中垲说：
革命之目的在造成立宪国家，当宪法未成之先，虽有政府，不过临时应急设施。而临时政府不可无法令以资遵守，此种法令，法美先进国家皆曾经过，大抵名之曰临时约法。今革命军初兴，诸事草创，一般人士率亟亟以战事为务，无暇注意及此。一旦临时政府成立，仓卒莫就，必感困难。余不敏，日来闲居无事，草成约法草案若干条，拟邀同志之有法律知识者数人，枉过寓所共相讨论。⑥
这就是著名的《鄂州约法》生成始末。
《鄂州约法》主要得益于宋教仁的贡献，也是湖北军政府集体智慧的结晶，特别是汤化龙的贡献。
汤化龙原为湖北谘议局议长，是国会请愿运动最重要的组织者之一。他对摄政王载沣接班后的政治逆转非常不满，以为清廷应该按照1906、1908年的政治承诺，让中国尽快走上宪政轨道。摄政王倒行逆施让汤化龙等立宪党人非常失望，当武昌起义发生后，汤化龙毫不犹豫地与君主立宪挥别。
首义发生翌日晨，汤化龙最早站出来支持，并设法说服黎元洪就任军政府都督。在黎元洪还没有完全答应的情形下，汤化龙就未来中国的政治体制向外界作了明白宣布。这一点对后来中国的政治走向至关重要。
按照袁世凯、黎元洪等体制内改良主义者的看法，清廷自皇族内阁出台，确实属于政治上的倒行逆施，是十年来政治改革的逆转。但是，不论袁世凯，还是黎元洪，他们大约都没有想到废止、终结清朝的政治架构，另起炉灶，因为在这之前十年间，关于中国未来政治道路的争论已经很多，也很彻底，比较让人认同的看法，就是世界上普遍采用的君主立宪体制。这是黎元洪面对首义将士呼吁迟疑不决的原因，也是袁世凯重出江湖的价值底线。⑦
但，汤化龙并不这样想。在汤化龙等立宪党人看来，历史给满洲人留下了足够的时间、空间，但满洲人实在辜负了历史的期待，现在湖北新军首举义旗发难，阻止了满洲人的倒行逆施，中国也就不应该继续抱着君主立宪体制，应该毕其功于一役，将中国顺势引领至共和体制。
军政府成立，黎元洪出任都督，消息传出，汉口各国领事纷纷渡江入城请谒都督，名义上非正式酬酢往还，实际上希望通过正面接触了解军政府的内外政策。黎元洪此时还没有下定最后决心，因而一再以各种理由推托，强调“地方湫隘，秩序未整，婉言辞拒弗见”。13日，法国领事来谒，军政府接待人员循例辞谢。法领谓：
地方狭隘，秩序未整，胥未足为革命病。各国革命谁非起自仓卒，如吾法国革命，旗帜不备，至有以女人衣裙代之者，至今且传为美谈。吾辈此来，盖钦都督之为人，欲瞻风采耳。立谈数语，于愿已达，他非所望也。⑧
这样的理由无法让人继续拒绝，黎元洪与法领寒暄数语，法领欣然而去。
继而美国领事亦至，适汤化龙亦在，遂与黎元洪一起会见美领事。美领问：“贵军此次起义革命，吾辈极所钦佩，惟满清政府所负各国外债，贵军政府对之将如何？”汤化龙代答：“自本年八月十九日（10月10日）以前一切外债军政府皆继承之，此后设有新发生债务，概不负责。”美领曰：“革命乃改进政府之手腕，民生疾苦不可不兼顾。今岁贵省水患浩大，灾民遍地。设一旦饥民乘势为乱，扰害地方，亦足妨碍革命之进行。贵军政府对之将如何？”汤曰：“敝军政府对此问题正在熟筹审虑之中，现拟推举柯大臣专办赈务，俾与革命事业同时并进。”第三个问题最难问答，美领问：“贵国此次革命，关系种族问题自不待言，于政体上有无影响？”黎元洪、汤化龙同答：“此次革命当然连带政治问题。”又问：“拟采何种政体？”曰共和。⑨美领随问随以小册书之。问答毕，极表满意。遂于怀中出英文日报一纸，乃汉口发行之英文《楚报》，谓上有论文一首，题为《满州政府之不平，中国人民应革命论》。美国领事就是这篇文章的作者。⑩
汤化龙以“共和”回答美国领事，乃至国际社会对军政府未来政治架构的询问，这个回答显然不完全是随机应变，而是汤化龙等人在经历了几年政治改革波折后，对清廷的绝望。在汤化龙内心深处，也对共和似乎有了一定的构想，他不仅担任咨议局议长，担任各省谘议局联合会主席，而且以进士身份留学日本两年，如宋教仁那样专习法律、法政，在宋教仁抵达武昌之前，汤化龙在繁忙的事务之余，仍与胡瑞霖等一起拟定了《都政府组织条例》，继而，“正日夜究心以制约法为一大事”。（11）
宋教仁到来之前，汤化龙是否如此认真思考制定约法，还可以讨论。但是毫无疑问，宋教仁的到来，使约法的制定迅即成为现实。经过数日奋笔疾书，宋教仁草拟约法若干条，并邀约具有法律知识者数人进行讨论。据黄中垲《辛壬闻见录》，他个人极佩服宋教仁的“伟识”，欣然前往，参与讨论，陈登山、汤化龙、胡瑞霖等皆在。“宋出其稿授余等传观，时在座者大抵皆有职务，无暇细心研究，相与赞赏而已。”（12）这就是鄂军都督府11月14日发布的《鄂州临时约法草案》。
黄中垲说各位没有时间细心讨论，可能只是囿于他自己的见闻。据《汤化龙行状》，“四方豪杰才智之士集武昌者，如黄兴克强、宋教仁遁初，见（汤化龙）皆交相爱重，而先生与遁初语此事尤投合，遂除室馆之夜分人寂，对灯促膝，所谈无非约法者。如此二十余日，议论微定，大要兼取法美二国之长而力避偏枯拘挛之病，其草稿出遁初手”。（13）这个说法或许更接近于事实，尽管汤化龙的讨论并不一定都被宋教仁接受。
汤化龙以“共和”为未来中国政治架构的基本原则，这一点与宋教仁最近几年的思考也相当吻合。
过去的研究，普遍将宋教仁视为革命党人的领袖，是同盟会的重要领导人。这些判断当然不错。但是，同样为革命党人的领袖，每个人的思想见解并不一样，所采取的路径也有差别。
宋教仁和所有革命者一样，都是为了中国富强、现代而走上革命道路，而他和那个时代几乎所有革命者一样，之所以走上革命道路，是因为清廷的不改革，或改革令人失望，不彻底。反过来说，一旦清廷踏上变革之路，宋教仁以及其他许多革命者，也愿意放弃暴力的革命抗争，回归主流社会，参与变革。一个最明显的例证，就是宋教仁完成《间岛问题》写作后，并没有用来批判清政府卖国、误国、无能，没有以此论证革命的理由，相反，宋教仁想方设法将这部作品转给清政府，期待清政府用他的研究，运用政府力量，通过外交渠道维护中国领土完整。甚至还可以说，宋教仁也期望以此作为见面礼，重回主流社会，参与国内已经开始的政治变革。
对于宋教仁的《间岛问题》，驻日公使李家驹、吉林边务督办陈昭常、外务部尚书袁世凯等，都格外重视。袁世凯、外务部遂电令驻日公使安排宋教仁回国。公使馆将此意通知宋教仁，宋表示：“我系通缉有案之人，焉能回国？”“公使馆据以告袁，袁复电允请西太后取消通缉，并赏四品京堂官职。宋乃就商于孙（中山）、黄（克强）及同盟会诸同志，得孙同意。宋方拟成行，忽收到由民报馆转来两信，封面书‘宋京卿启’，或‘宋京堂启’，信中大意云：‘你既然回国做官，请讲点情面，将来我等回国做革命工作，如被你拿获，请勿用刑讯。’宋阅后痛哭流涕，遂决计不回国。”（14）这是宋教仁没有回国的主因，由此也可见，在宋教仁的意念中，革命、改良，并没有势若水火不共戴天的鸿沟，当改良没有发生时，宋教仁积极参与革命；当改良发生了，而且朝廷也在认真去做了，就应该放弃革命，参与改良。
宋教仁没有借助于《间岛问题》顺利回国，没有像刘师培夫妇那样退出革命，参与正在进行的改良。这个无意中的结局成全了宋教仁的一世英名。
没有回国介入政治变革的宋教仁并没有放弃自己的责任，他在此后几年用很大力气研究各国宪法、政体，研究中国未来所应采取的体制。对于清廷主导的预备立宪，宋教仁也有很多专业性评论，大致上说，他认为清廷主导的宪政改革可能在一开始就有问题：
朝廷编定宪法，皆模拟日本之钦定主义，以为日本皇统万世一家，天下最有利安全之宪法，莫日本若也。
虽然，近日日本亦有幸德秋水等，谋以炸弹危其皇室，则又何以称焉？
甚矣，日货之不中用也。（15）
很显然，宋教仁不认为中国的国情与日本相仿，更不认为中国的宪政应该追随日本的路径，中国的宪法应该另起炉灶，可以参考日本，但绝不能皆模拟日本。
宋教仁的预判，没有多久就得到了验证。1911年5月8日，中国原本应该在这一天进入一个全新的宪政时代，然而，清廷带给中国人的却是一个皇族内阁。这不仅让国人大跌眼镜，而且引发此后持续的政治抗争。宋教仁对于清廷立宪的失望，主要是宪政改革的主导者没有弄清宪政的意义，不知道所谓宪政，就是宪法最大，一切政治设施都必须在宪法的框架里进行：
夫立宪之根本，孰有大于宪法者？立宪之精神，孰有大干立法机关之作用与责任政府之组织者？天下岂有虚悬一宪法于此，政府不必遵守，徒责人民之服从，而犹谓之立宪者乎？又岂有立法机关之作用与政府之组织不合宪法政治之原则，而犹谓之立宪者乎？（16）
宋教仁从资政院的功能、皇族内阁之不妥，判定“立宪者，决非现政府之所得成者也；现政府之所谓立宪，伪也，不过欲假之以实行专制者也；其所以设资政院，立内阁，非以立宪国之立法机关与责任政府视之者也，故其所以对付资政院之权限与内阁之组织者，亦不得责以立宪之原则者也；其所谓宪法大纲者，不过欺人之门面，赖人之口实，万不可信者也”。宋教仁的结论就是一句话：“立宪者，决非现政府之所得成者也。”（17）
政府不可能引领中国走上宪政之路，这是因为清廷主政者不明白宪政改革的本质，不知道宪政改革的要义在于权力分享，在于约束君主、政府的行为。既然清廷主政者不明白这些道理，或者明白但根本不准备实行这些宪政原则，那么在宋教仁的概念中，君主立宪已成过去，未来的宪政中国，一定要排除君主专制：“今后吾国政治变革，结局虽不可知，然君主专制政体，必不再许其存在，而趋于民权的立宪政体之途，则固事所必至者。”（18）
基于这样的认识，宋教仁将为新生政权起草一个“非君主”的宪法，已经没有任何疑问。
经过差不多半个月讨论、修改，鄂军都督府总监察处11月14日发布议决《鄂州临时约法草案》及《官制草案》的特别通告。《鄂州临时约法草案》简称《鄂州约法》，共7章60条。7章目录为：总纲、人民、都督、政务委员、议会、法司、补则。《鄂州约法》以人民为本位，人民享有现代宪政国家所拥有的全部权利。
至于国家的权力机关，《鄂州约法》的制度设计充分体现了三权分立的宪政原则。都督由人民公举，任期三年，续举时得连任，但连任一次为限；总督代表政府总揽政务，统率军队，任命文武职员；政务委员依都督之任命执行政务；议会由人民于人民中选举议员组织之，享有一般宪政国家议会的同等权利；法司以都督任命之法官组织之；法官非依法律受刑罚宣告，或应免职之惩戒宣告，不得免职。（19）
《鄂州约法》是民国宪政的起点，是中国在排除了帝制，排除了君主立宪体制后第一份共和制宪法。这部宪法还不是那么严密，也不是那么详尽，但其三权分立、人民至上的原则，无疑获得了充分体现。这个约法成为民国宪政的原点，约法起草者宋教仁并不是一般意义上的“议会迷”，从更广大的历史视野说，宋教仁可谓中国宪政之父，是现代国家的重要开启者之一。
二、《临时政府组织大纲》：民国政争起点
1922年6月25日，章太炎在《申报》发表《大改革议》，以为1921年，战乱频仍，主要是因为当初没有静下心来为中国制定一个好的制度框架：
往者武汉倡义，各省本自为谋，因而导之，即为联邦之局，而现行约法务与此反，《天坛宪法》虽经增订，微使地方权力扩大，亦无联邦之文，其为集权专制之护符，彰彰可见。逆于国情，则桀骜者生心，而寡弱者致死，势使然也。（20）
章太炎的说法有一定道理，民初乱局确实值得从制度史层面重新解读。
武昌倡议，具有极强的示范效应。清廷如果在湖北新军发难后一周内平定，后来的历史必将改写，湖北新军首义不过是历史上常见的军人哗变。然而，清廷此次实在无力有效处理这场危机，湖北军政府影响力迅即溢出。10月22日，长沙新军发难，巡抚余诚格潜逃，湖南军政府成立。23日，江西九江新军起义，成立九江军政府。25日，陕西新军、会党在西安起事，组织军政府。29日，太原新军起义，举标统阎锡山为山西都督。31日，南昌新军起义，成立江西军政府。11月1日，昆明新军起义，举蔡锷为都督。11月3日，陈其美、李燮和率领商团、巡警起义，第二天攻占江南制造局，上海光复。4日，贵阳新军起义，成立军政府。同一天，杭州新军起义，第二天举汤寿潜为浙江军政府都督。5日，江苏巡抚程德全宣布独立，江苏不费一枪一弹，和平光复。7日，广西巡抚沈秉垄、布政使王芝祥宣布独立，广西光复。8日，福州新军起义，福建光复指日可待。不到一个月，长江流域及其以南十个省份已不在清廷有效统治下。
清廷内部已经失去整合的能力，滦州兵谏意味着中央军不稳，也迫使清廷大幅度后退，下诏罪己，发誓维新更始，实行宪政；发誓组织新内阁，不再以亲贵充国务大臣；发誓速开党禁，以示宽大而固人心。（21）
可以说，清廷此时改革力度前所未有，但一切都晚了。人们早已对清廷的不改革、“伪改革”死心。严复不无惋惜地指出：
如果一个月前做到这三条之中任何一条的话，会在清帝国发生什么样的效果啊！历史现象往往重演。这和十八世纪末路易十六的所作所为如出一辙。所有这些都太迟了，没有明显效果。（22）
清帝国已成往事，南方独立十省究竟应该怎样做，似乎同样没有预定方案，革命党没有想到革命会如此顺畅；至于新军，更没有人想到会有一天调转枪口，对准自己的主子。历史走向了一个全新道路，政治家也只是摸着石头过河。11月7日，鄂军都督黎元洪致电苏州程德全，商筹共同组建新政府：
现在义军四应，大局略定，惟未建设政府，各国不能承认交战团体。敝处再四筹度，如已起义各省共同组织政府，使近于偏安，且尚多阻滞之处；若各省分建政府，外国断不能于一国之内，承认无数之交战团。兹事关系全局甚大，如何自处，乞贵军政府会议赐教。（23）
独立各省如何自处，是黎元洪的困惑，也是章太炎十年后反省要旨。
章太炎十年后认为，独立各省不应该匆忙重建统一，而应静下心来，像美国独立各州那样，好好谈出一个宪政制度。章太炎这个想法自有理据，但揆诸史实，实在来不及，因为在那之前十几年，外国资本在中国的份额越来越大，中国政治在很大程度上不能不顾及外国资本的利益。资本需要稳定的投资环境，自皇族内阁以来的政治风波，已使外国资本蒙受了相当损失，各国政府之所以还能在武昌首义后宣布中立，是因为他们看到了中国走向共和倾向势不可挡，而清廷在过去几年确实没有进行踏实的政治改革。但是，外国资本对政治不稳定的容忍不可能无限期，独立各省必须要找到一个新的办法。11月9日，云南都督蔡锷通电各省：
窃查目前各国情状，对于各省义军，虽已认为交战团体，暂守中立，并未认为完全政府，列为国际团体。自今以后，非有集中统一之机关，即无对外活动之资格。现在长江以南渐次光复，黄河流域当必陆续反正，统一机关之急宜组织，谅为数万万同胞所共认。（24）
中国没有地方分治的传统，更没有经验，各省独立确实带来了一些实际问题，蔡锷的忧虑并不是个别性的，黎元洪在同一天（11月9日）所发布的通电中，也有类似表述，以为“非组织临时政府，内政外交，均无主体，极为可危”。（25）
统一的中央政府肯定还要建立，但在建立之前，确实应该让独立各省模仿美国十三州召开制宪会议，就相关问题进行充分讨论。11月11日，江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜致电上海都督陈其美，比较详细地表达了这一想法：
自武汉事起，各省响应，共和政治已为全国舆论所公认。然事必有所取，则功乃易于观成。美利坚合众国之制度，当为吾国他日之模范。美之建国，其初各部颇起争端，外揭合众之帜，内伏涣散之机，其所以苦战八年，卒收最后之成功者，赖十三州会议总机关有统一进行、维持秩序之力也。考其第一次、第二次会议，均仅以襄助各州议会为宗旨，至第三次会议，始能确立国会长治久安，是亦历史上必经之阶段。吾国上海一埠，为中外耳目所寄，又为交通便利、不受兵祸之地，急宜仿照美国第一次会议方法，于上海设立临时会议机关，磋商对内对外妥善之方法，以期保疆域之统一，复人道之和平，务请各省举派代表，迅即莅沪集议。（26）
程德全、汤寿潜不仅有清醒的认识，而且提出“集议方法”四条、“提议大纲”三条，以作为中国制宪会议的最初准备。
集议方法四条为：
一、各省旧时谘议局，各举代表一人；
二、各省现时都督府，各派代表一人；
三、以江苏教育总会为招待所；
四、两省以上代表到会，即先行开议，续到者随到随议。（27）
提议大纲三条为：
一、公认外交代表；
二、对于军事进行之联络方法；
三、对于清室之处置。（28）
程德全、汤寿潜代表了独立各省大致看法。11月14日，沪军都督陈其美向独立各省发出通电，建议各省“公举代表，定期迅赴上海，公开大会，议建临时政府，总持一切，以立国基而定大局”。（29）
陈其美、程德全、汤寿潜代表了最富庶的东南诸省，他们的呼吁迅即赢得山东、广东、福建、吉林、直隶等省都督，或谘议局赞同，相继派代表前往上海，仿美国独立后制宪会议为临时政府，或临时国会之准备。
15日，江苏都督府代表雷奋、沪军都督府代表袁希洛、俞寰澄、朱葆康，福建都督府代表林长民、潘祖彝，在上海江苏教育总会举行会议，定名各省都督府代表联合会，议定会所设上海，认定武昌为民国中央政府，以鄂军都督执行中央政务。11月28日，以湖北军政府坚请，各代表赴武昌会议，每省留一人在沪以为联络。
在武昌，各省都督府代表联合会规模续有扩大。12月2日，会议议决先规定临时政府组织大纲，并推雷奋、马君武、王正廷为起草员。第二天，各省都督府代表联合会举行会议，谭人凤、潘祖彝、谢鸿焘、雷光宇、时象晋、王正廷、孙发绪、胡瑛、邹代藩、赵彬、王竹怀、许冠尧、张其锽、谷钟秀、黄可权、陈毅、黄群、汤尔和、陈时夏、马君武、雷奋、陈陶遗到会，会议议决《中华民国临时政府组织大纲》，制宪会议以超乎想象的速度完成了一个历史性任务。
《临时政府组织大纲》经独立十省共22名都督府代表签字确认，是中华民国第一部宪法性文件，也是后来民国政治发展的原点，当然也是民国政争的起点。
这部文件共4章21条，简明扼要，要言不烦。末章“附则”规定6个月内由临时大总统召集国民会议，其余三章分为“临时大总统”“参议院”“行政各部”，分别规定了各自权限、产生办法。
临时大总统由各省代表选举产生，投票权每省一票；临时大总统有统治全国、统帅海陆军的权力，经参议院同意，有宣战、媾和、缔约，任用各部部长、派遣外交使节，以及设立临时中央裁判所的权力。
参议院由各省都督府所派三名参议员组成，其职权为议决宣战、媾和、缔约，通过对行政各部张的任命，议决政府预算、税法、币制、公债发行，议决各暂行法律、大总统交议事件，以及答复大总统咨询事件。
对于参议院所议事项，大总统如不以为然，可在十天内交参议院复议。如复议2/3以上参议员仍持前议，大总统应发交行政各部执行。
行政各部规定中央政府设外交、内务、财政、军务、交通五部。
《临时政府组织大纲》立法倾向非常明显，就是仿照美国的总统制，将国家元首、政府行政首脑合一，各部部长对总统负责，总统则对全体国民负责，议会与行政分离，各自独立行使职权。
这个大纲肯定有许多不严密，或还没有想到的地方，比如大总统由每省一票产生；每省参议员由都督府所派；那每省都督如何产生，这都是后续必须解决的问题。但从总体上说，《临时政府组织大纲》还是一个很不错的文件，此后如果能在这个文件基础上修正，而不是根本性颠覆，民国政治或许不会那样反复，权力也不至于那样失衡。
然而，后来的历史注入太多偶然因素、人为因素，从而使这个文件并没有得到忠实贯彻。
这个偶然、人为因素，主要来自同盟会，来自宋教仁、黄兴等人。宋教仁不是各省都督府代表联合会的成员，因而没有参与《临时政府组织大纲》的制定。他从武昌返回上海，与陈其美合作，致力于组建有别于武昌的临时政府。
黄兴在汉阳防守失利后负气出走，12月1日返回上海。与黄兴同行的，还有在湖北军政府失势的汤化龙。12月4日，宋教仁、陈其美担心武昌成了中央政府，对同盟会不利，因此鼓动留沪代表召开会议。参加此次会议各省留沪代表有沈恩孚、俞寰澄、朱葆康、林长民、马良、王照、欧阳振声、居正、陶凤集、吴景濂、刘兴甲、赵学臣、朱福诜。江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜、沪军都督陈其美到会。章太炎、章驾时、蔡元培、王一亭、黄中央、赵竹君、顾忠琛、彭锡范到会。会议议决南京为临时政府所在地，票举黄兴为大元帅，黎元洪为副元帅。
宋教仁、陈其美或许担心武昌坐大对同盟会不利，他们这次做法却使同盟会声誉一落千丈。
三、政党政治与非政治政府
在民国制宪史上，“各省都督府代表联合会”是一个最具标志性的机构，甚至可以说，是民国宪政的创始者。它的最初成员，由独立各省都督府、谘议局委派，每省俩人，负责为未来的民国制定规章，甚至是宪法制定的准备。一个充满活力的新中国呼之欲出。
抛弃帝制之后的中国，究竟应该建立怎样的制度框架，在武昌起义发生后一段时间并不是很清楚。君主立宪肯定不是主要选项了，君主的名声正如梁启超后来所说，已经被严重妖魔化，没有神圣的光环了。君主立宪不再是中国的选项，但晚清以来的立宪路径不会改变。十年前，梁启超曾对世界现行政治架构进行过分析，君主专制之外，就是君主立宪与共和立宪。没有君主立宪了，剩下的唯一选择，就是共和。共和立宪是武昌首义后的唯一选择。
按照独立各省都督府、谘议局的意见，他们郑重其事召集各省都督府代表联合会，就是按照共和立宪的路径往下走，大家集思广益，博弈、妥协，为未来新中国构建一个尽可能完美的制度。
实事求是地说，各省都督府代表联合会用时虽短，但他们在1911年12月3日通过的《中华民国临时政府组织大纲》，就是一个很不错的开始。这个文件虽然显得比较粗糙，对于许多细节还没有来得及规范，但是这个文件的立法方向没有问题，是一个可以作为政治基础继续讨论的文件。各方政治势力相互质疑、讨论、妥协，一定会沿着这个方向继续往前走。
各省都督府代表联合会是一个政治上比较中立的准立法机构，是类似于美国“制宪会议”的“准制宪会议”。各位代表接受各省授权，为各省，也为未来重建统一的国家服务。他们中个别人或许有革命或改良的不同政治倾向，但这些倾向并不太容易在立法上反映出来。
政治倾向比较强烈的是湖南都督府派出的谭人凤。他在11月30日与党人刘揆一、刘公、马伯援、孙武、胡瑛、田桐、蒋翊武、查光佛、杨玉如、杨时杰、蔡济民、覃振、丁复等联名致电《民立报》社转山陕景耀月、于右任，两广汪精卫、马君武，四川李肇甫，浙江章炳麟、汪寄生，福建宋渊湲，云南张大义，江苏章梓等，呼吁他们“速来鄂组织一切”。（30）
对于谭人凤等人的呼吁，章炳麟12月2日回电称：
武昌都督转谭人凤诸君鉴：电悉。革命军起，革命党消。天下为公，乃克有济。今读来电，以革命党人召集革命党人，是欲以一党组织政府。若守此见，人心解体矣。诸君能战即战。不能战，弗以党见破坏大局。章炳麟。文。（31）
细绎章太炎的意思，他不认为未来中国政治架构应该受制于政党政治。“革命军起，革命党消”，意味着当武昌首义发生，各省独立，革命党的历史使命已经完成，未来中国政治不再受制于政党，未来要建立的政府，也不应该具有政治色彩，而应该是政治上中立、专业、技术，是“非政治的政府”。
章太炎的想法或许超前，或许不切实际，但通览章太炎个人思想史，他确实是近代中国比较早地反省西方近代以来政治模式，试图为中国寻找政治新路的思想家。章太炎朦胧预见到了政党政治并不合乎中国，政党政治的结局就是结党营私，就是朋党，不会有什么好结果。
后来中国政治发展，被章太炎不幸而言中，不过也让人遗憾的是，章太炎自己很快也卷入了政党政治，且成为至关重要的一员。
当谭人凤、章太炎等人讨论怎样构建新政府时，武昌前线告急，汉阳防守失利，黄兴负气出走，12月1日返回上海。与黄兴同行的，还有在湖北军政府失势的汤化龙。
与黄兴同时前往武昌的宋教仁，此时，或早于此时也回到了上海。
前线失利，确实影响了南方统一政府的成立；统一政府不能成立，又确实影响南方独立各省形成一个完整的力量与清廷对峙，进而逼退清廷，重建中国。这确实是南方独立阵营面临的巨大问题。
为此，宋教仁、林长民、居正、陶凤集、吴景濂、赵学臣等于12月1日向各省咨议局发布通电：
汉阳昨失，饷械均先时移置武昌，民军现仍力守。各省代表早经多数赴鄂，鄂垣军务正紧，急难开议，现由留沪代表电请折回。组织临时政府之议，决不因汉阳之失而阻。目前大局安危，不在一时一地之胜负，实在统一机关之成否。同人在沪公行准备，各代表一到便当开会，一切进行，共矢不懈。南京垂下，大势并不动摇，仍望诸公力持。[杰]汉阳失败之因，据内部人来沪报告，仍由于事权军令之不一。得此惩毖，足使我民自知病痛所在，恒受砭（捈？），尚乞诸公有所鉴戒。临时政府行将成立，过此以往，军事之部署，政权之作用，有待于我全国国民之用命，以求得其最可宝贵之真自由者无穷也。（32）
宋教仁、林长民等人署名前专门冠以“留沪代表”的名义。
各省都督府代表联合会“留沪代表”的功能在上海联络各省，也有为赴武昌“各省都督府代表联合会”备份的意思。武昌前线局势危机，他们在后方上海就一些重大问题研究、发声，并不存在违规、不合适。但是，这种事情不能太过，不能喧宾夺主，更不能无视联合会的主体，即在武昌的大多数。
宋教仁等人对武昌的焦虑也非后人所能理解，基于这样的焦虑，他们在12月2日继续集会，进而讨论在武昌危机情形下，怎样在南京重建新的政治中心。黄兴是从武昌前线回来的将领，他在武昌就力主“放弃武昌，率所有精锐及饷糈械弹乘舰东下，进取南京，以为根据，再图恢复”。（33）
章太炎、汤寿潜、程德全等与此相反，以为在当时情形下更应该坚守武昌，但汤、程二人均不敢发言，更不敢坚持，其中的缘由，章太炎在第二天致信赵凤昌详述：
昨日议临时政府地点，迄无成议。主鄂者惟有下走，主金陵者惟有克强，而渔父斟酌其间，不能谈论。今日所望，在临时政府从速发表，若如渔父圆活之说，又迁延无期矣。雪楼（程德全）、蛰仙（汤寿潜）意在主鄂，而皆唫口结舌，不敢坚持。盖雪楼处嫌疑之地，蛰则慎于发言，坐令议政府地点者，惟在一二党人之口，此国人之耻耶？蛰仙私言，前已认武昌为政府，危而背之，于心有疚。此诚长者之言，然不敢当众发表，而独与下走私语，为之怏然。窃念囊日满政府虽僝弱寡谋，然遇有兵祸时，省城虽危机将陷，犹未以外府为省会，必待真正失守，乃移行省于他处。今吾侪之认政府，反不能如满廷之认省会耶？以武昌为都城，以金陵为陪都，此今日正当办法，愿公大宣法语，以觉邦人。不然，仆辈所持，既与克强不合，终无谈了之期；若曲循金陵之议，援鄂之心必懈，冒昧之策必生（谓大举北伐），其祸将不可解也。（34）
武昌的局势确实危险，但还没有危险到沦陷的地步。就在黄兴、宋教仁、章太炎等人讨论放弃武昌第二天（12月3日），各省都督府代表联合会在汉口通过了《临时政府组织大纲》。因此，夸大武昌危机可能另有原因。
黄兴、宋教仁、陈其美等同盟会一系的革命党人，清楚地知道在各省都督府代表联合会中，他们并不占多数，如果听任形势发展，革命党人必将功亏一篑，武昌成了中央政府，同盟会一系即便不会出局，也很难在既有体制中发挥功能。这可能是他们最担心的问题。
12月4日，宋教仁召集“留沪代表”沈恩孚、俞寰澄、朱葆康、林长民、马良、王照、欧阳振声、居正、陶凤集、吴景濂、刘兴甲、赵学臣、朱福诜等人开会。程德全、汤寿潜，以及沪军都督陈其美到会。此外还有章太炎、章驾时、蔡元培、王一亭、黄中央、赵竹君、顾忠琛、彭锡范等人。会议议决南京为临时政府所在地，票举黄兴为大元帅，黎元洪为副元帅。
宋教仁抢先一步，自以为赢得了先机，但由此却引发了后来一系列党争。
就各省都督府的共识而言，“留沪代表”12月4日的决定显然是有问题的：
各省代表赴鄂者与留沪者，原是一体，他们（宋教仁、黄兴）两人只利用留沪一部分，而瞒着赴鄂代表，瞒着鄂军政府，皆不令闻之，其谬一也。江苏都督、浙江都督、沪军都督，皆令其到场投票，淆乱职权，蔑视其他各省都督，其谬二也。开会时，加入不伦不类、毫无根据之章炳麟、章驾时、蔡元培、王一亭、黄中央、赵竹君、顾忠琛、彭锡范诸人，令其列席，令人怀疑这一伙人到底是干什么的，其谬三也。（35）
另，参加这次会议的湖南人欧阳振声，并不是湖南都督府或谘议局的代表，而是宋教仁个人委派的代表。宋教仁只是代表之一，而居然委派代表的代表，此等举动，在批评者看来，“既不合理，又不合法”，（36）因而12月4日的上海会议，在汉口各省都督府代表联合会看来，不仅违反了联合会组织规程，而且破坏了独立各省已达成的共识，埋下了后来民国政争的种子，同盟会的威望在民国初年国内政治中威望不高，黎元洪后来不断被妖魔化，都可以从这次会议找到蛛丝马迹。
但是有一点也算是英雄所见略同，就在“留沪代表”决定移师南京的同一天，汉口各省代表会议“临时政府设于南京，各省代表开临时大总统选举会于南京。有十人以上之代表到南京即开选举会，临时大总统未举定以前，仍认鄂军都督府为中央军政府，有代表各省军政府之权”。（37）
分析汉口会议与留沪代表两个会议的决议，移师南京是相同的，所不同的只是留沪代表会议“票举”黄兴为大元帅，黎元洪为副帅；而汉口的代表会议决定在临时大总统“未举定前”依然认鄂军都督府为中央军政府。
其实，从当时国内政治格局看，武昌不仅是首义之地，最先发难，为独立各省表率，而且湖北推举出来的黎元洪，也最具领袖风范，具有领袖群伦的资格，拥有很高的威望，各省都督府及其代表并没有对黎元洪的人品、能力提出质疑。独立各省都督府普遍相信，通过各省代表会议的努力，制定出一些基本文件，进而根据这些文件选举临时大总统，只要完成了这一套程序，新中国的临时大总统究竟是谁，都不再是问题。
然而，黄兴、宋教仁、陈其美等同盟会成员却不这样看。他们之所以策动留沪代表“票举”黄兴，其实就是要控制住未来新政府的领导权，从好的方面说，就是保证未来中国政治的主导权在革命党人手里。但从坏的方面说，黄兴，特别是宋教仁对政治的操控，令人反感，批评者以为“宋教仁为人，眼高识暗，志大才疏，说话则夸张不伦，办事则杂乱无章，自身取祸则有余，担当天下大事则不足”。（38）这也是后来宋教仁威望一度下滑的深层原因之一。
留沪十四省代表推举黄兴为“假定大元帅”，黎元洪为“副元帅”的消息通过“西电”传到武昌后，立即激起在武昌独立各省都督府代表的愤怒与反对。12月7日，各省都督府代表会议举行会议，议决由大都督黎元洪向各省都督府发布通电，说明上海公举大元帅的真相，并致电沪军都督陈其美，请其查明真相，宣布撤销。（39）
宋教仁等人在上海策划的选举实属一场误会，一个插曲，不仅没有达到预想目的，反而引起了武昌主流派的警觉。12月8日，在武昌的各省都督府代表根据决议同船出发前往南京。12月10日，留沪各省都督府代表朱葆康、欧阳振声、王照、居正、陶凤集、吴景濂、刘兴甲、廖名搢、刘揆一、赵学臣、李鎜、吴铁城、林森举行会议，决议第二天同赴南京，与从武昌赶往南京的各省都督府代表联合会代表汇合。南方新政治中心，已从武昌、上海向南京汇集，一个全新的民族国家很快就会建立起来，但肯定不会一帆风顺。一个全新的政府，究竟应该是一党的政府，还是超越政党的“非政治政府”，在各位代表前往南京的路上，已经发生了巨大分歧。
四、因人而异制法修法
讨论民初政治制度构建，《临时约法》是一个无法绕开的问题。民国前半期几乎所有政争，都是围绕着这部“准宪法”展开。即便到了21世纪，《临时约法》的意义、得失，依然很难在学术界达成共识。肯定的人誉为“民国象征”，否定的人以为中国宪政始终无法走上轨道，《临时约法》是个关键。
1911年12月8日，各省都督府代表联合会同船离开汉口，顺流而下，前往南京。他们的使命，就是在那里“公举”临时大总统，组织临时政府。10日，“留沪代表”议决第二天同赴南京。各省都督府代表联合会先前分开的两个部分至此重新合在一起，一个完整的“准制宪会议”总算可以有一个新的开始。
两路人马会合后，12日，联合会代表齐集江苏咨议局举行第一次会议。参加这次会议的有：
江西：吴铁城、林森、赵士北、王有兰、俞应麓；
浙江：汤尔和、黄群、陈时夏、屈映光；
湖北：马伯援、杨时杰、陶凤集、居正、时象晋；
湖南：廖名搢、邹代藩、刘揆一、欧阳振声；
奉天：吴景濂；
河南：李鎜、黄可权；
山西：仇亮、乔义生、景耀月；
福建：林长民、潘祖彝；
江苏：雷奋、陈陶遗、马良、袁希洛；
广西：马君武；
广东：王宠惠、邓宪甫；
四川：周代本、萧湘；
直隶：谷钟秀；
安徽：赵斌、王竹怀、许冠尧。
计14省39人。
两路人马汇集南京时还有一个小插曲：林长民，也就是后来很有名的林徽因的父亲，风尘仆仆与“留沪代表”刚到南京，就被以“汉奸”罪名逮捕。据说，举报林长民的为江西代表林森，而二林同乡同姓同宗，但素有嫌隙。某日在同盟会本部开会，林森曾讦发林长民为福州著名的宪政党员，现在他长期溷迹于代表会内，显然是宪政党的代言人。林森的说法传到陈其美的耳朵，陈其美毫不客气指派青帮打手，向林长民开了一枪。陈其美并不是要林长民的小命，而是打草惊蛇，警告他赶快离开南京，退出各省都督府代表联合会。林长民遂辞职回闽。（40）
各省都督府代表联合会代表前往南京，原本只是为了组织临时政府，选举临时大总统，而最有可能出任临时大总统的，无疑就是被各省都督府代表联合会“留沪代表”“公举”的“假定大元帅”黄兴。（41）
选举黄兴，遭到了黎元洪、章太炎等人的强烈反对。黎元洪通电以为“情节甚为支离”，（42）要求取消；章太炎则从上海致电光复南京的英雄，浙军总司令朱瑞，“劝其反对黄克强败军之将不能来宁就职。因此组织政府之举不敢冒昧进行，为之无形停止者约计半月，人情大为皇皇”。（43）
各种反对让黄兴重新思考未来政治布局，力推首义领袖黎元洪为大元帅，而自己愿意“领兵北伐，誓捣黄龙，以还我大汉河山而后已”。（44）12月17日，黄兴向各省代表会电辞大元帅之职，并推举黎元洪大都督为大元帅。当经改举黎元洪为大元帅，黄兴为副元帅。并议决黎大元帅暂住武昌，由副元帅代行大元帅职权，组织临时政府。
朝令夕改让南方革命党人的信誉受到了相当损失，“前于十月十四日（12月4日）公举黄兴为大元帅，黎元洪为副元帅。相距不到半个月，突然又将黄、黎二人姓名倒置。古人云置君如弈棋，此则举元帅如弈棋，狐埋狐搰，真儿戏也”。（45）
这还不算结束。各省都督府代表联合会在推举黄兴以副元帅代行大元帅职权，遂公函邀请他用最快的速度前往南京，组织临时政府。黄兴原本已答应这个邀请，并为此做了一些准备，但事到临头，黄兴又突然变卦。据亲历其事的李书城说，黄兴“本拟早日启程赴南京就职，并已商请张謇向上海日商三井洋行借款三十万元作到南京后军政费的开支。但在预定启程赴南京的先一天晚上，黄先生忽向我说，他明天不去南京了。我问何故不去。黄先生说：顷接孙中山先生来电，他已启程回国，不久可到上海。孙先生是同盟会的总理，他未回国时我可代表同盟会；现在他已在回国途中，我若不等待他到沪，抢先一步到南京就职，将使他感到不快，并使党内同志发生猜疑。太平天国起初节节胜利，发展很快，但因几个领袖们互争权利，终至失败。我们要引以为戒鉴”。（46）
在同盟会中，黄兴始终比较注意大局，注意孙中山的领袖威望。这是一个难得的优点。只是黄兴的迟疑，让组建临时政府的事情不得不后延。
12月25日，孙中山抵达上海，使南方革命党人极为兴奋，因为毕竟是孙中山最先提出“驱逐鞑虏，恢复中华”，而且为此理想不得不坚持十几年，不得不流亡海外如丧家之犬，栖栖遑遑。
孙中山深孚众望，他的归来，不仅让黄兴暂停组织临时政府的活动，而且真诚拥戴孙中山为临时政府大总统。这个看法，也不独黄兴一人，也不独为同盟会的主张，即便如赵凤昌这样与各方面关系紧密的政治操盘手，也真诚支持孙中山“建府开基”，“遂一一陈说沪汉情事。其后屡至，商统一建国诸要端，尤先以网络英贤及国家财政事”。（47）
对于孙中山出任临时政府总统，革命党绝大多数没有不同意见，但是也有几个例外。章太炎在武昌起义后，以为“革命军起，革命党消”，反对一党组织政府。但是，现在随着孙中山归国，特别是因为清廷在僵持了那么长时间依然不妥协，拿不出解决问题的办法。如果不在南方成立一个临时政府，统一独立各省的内外政策，对内对外似乎都很难应付。各省都督府代表联合会当然也做这项工作，他们的目标就是制定一个宪制框架，然后公举大总统，组织临时政府。各省都督府代表联合会在武昌通过的《临时政府组织大纲》并没有反对“一党组织政府”，因而新政府的组建，也不可能反对政党政治这个选项。
然而，清廷开放党禁的时间很短，除了1905年在东京成立的同盟会，即便康有为、梁启超，也没有建立起具有组织政府能力的新政党。至于各省都督，更是如此。历史给同盟会提供了一个组织政府的难得机遇。章太炎反对“一党组织政府”，现在恰恰必须由同盟会“一党”去组织政府。
面对同盟会一党组织政府的必然格局，章太炎转变了看法，也能接受，只是他依然有自己的保留，不认同同盟会多数倾向于孙中山出任大总统的意见。他在不少场合倡言，如果一定要在同盟会内部选择一人出任临时政府大总统，那么，“以功则黄兴，以才则宋教仁，以德则汪精卫”，（48）独不提同盟会总理，也是多数认同的孙中山。
章太炎固然是中华民国的缔造者之一，也是中华民国最早的命名者，他是比较资深的革命党，也常以“革命名宿”自居，但当清廷1906年预备立宪开始后，革命渐趋困境，内部冲突日趋严重，章太炎与孙中山的个人关系也在这个时候出现了前所未有的危机。直至武昌起义发生，他们也没有机会，更没有意愿弥合。这是章太炎不会推戴孙中山的一个主要原因。（49）
除章太炎，不利于孙中山出任大总统的还有宋教仁。宋教仁“初居日本，颇习政党纵横之术，内挟克强为重，外亦与赵（凤昌）、张（謇）、汤化龙、熊希龄相结纳，立宪党人因乐之以进，宋之声誉乃骤起，故章炳麟才之。然终以党人故，克强不敢夺首领之地位，钝初始欲戴为总统，己为总理，至是亦不得不服从党议，然仍主张内阁制”。（50）按照胡汉民的分析，宋教仁之所以策动“留沪代表”举黄兴为大元帅，主要是自己欲望膨胀，要当总理，因而提出内阁制，希望通过内阁制控制国家权力。
孙中山归来，使黄兴、宋教仁等人的计划无法继续执行，特别是黄兴，并不完全认同宋教仁的这些操作。12月26日，孙中山抵达上海第二天，在寓所召集同盟会最高干部会议，讨论选举及组织政府问题。由于同盟会之外的政治势力，也多倾向于，至少不反对孙中山出任临时政府临时大总统，因而将要组建的临时政府组织架构，无需修改各省都督府代表联合会通过的《临时政府组织大纲》。而这个大纲就是仿照美国的总统制，将国家元首、政府行政首脑合一。如果按照这个大纲执行，同盟会只需要提供组阁人选，不需对政府架构进行修正。
此次会议理论上说无权讨论《临时政府组织大纲》的修改，不论同盟会在各省都督府代表联合会中占有多大比例，此次会议的主旨，就是同盟会内部推举出一个临时大总统候选人，交给各省都督府代表联合会进行选举。然而就在这个时候，章太炎、宋教仁等人的不同议论肯定传到了孙中山的耳朵，孙中山在这次会议上开宗明义强调自己主张总统制：
内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对于唯一置信推举之人，而复设防制之之法度。余亦不肯徇诸人之意见，自居于神圣赘疣，以误革命之大计。（51）
孙中山一直推崇美国的政治制度，也一直认为中国在革命胜利后，应该建构美国式的政治制度，包括总统制。孙中山不愿在原则问题上让步，他最后那句不愿“自居于神圣赘疣”，很有气势，大有撂挑子不干了的意思。
参加当天会议的还有胡汉民、汪精卫、黄兴、陈其美、宋教仁、张静江、居正等。张静江闻言率先表态：“善！先生而外，无第二人能为此言者，吾等惟有遵先生之意而行耳。”（52）张静江一锤定音，众皆翕然。中华民国成立之际的一场体制危机悄然化解。
孙中山的坚持，特别是黄兴从大局考虑，力劝宋教仁放弃内阁制，并身体力行前往南京，向各省都督府代表联合会解释同盟会的方案，会商选举孙中山为大总统。孙中山的坚持，黄兴的努力，宋教仁的让步，各位代表的大局观，终于将民国诞生关键时刻的第一次宪政危机比较顺利获得解决。（53）
经过紧锣密鼓的准备，南京临时政府成立在望，宋教仁的内阁制并没有得到认同，这个建议也就渐渐成为往事。
南京临时政府成立时，清廷还没有妥协，南北议和也没有头绪，未来的中国究竟应该采纳君主立宪，还是民主共和，南北之间并没有得出一致认识。1月3日，清国内阁总理大臣袁世凯致电孙中山：“君主、共和问题现方付之国民公决，所决如何，无从预揣，临时政府之说，未敢与闻。”（54）袁世凯，还有清廷显然不会轻易认同孙中山的南京临时政府。
从当时的情形看，各省独立继续僵持，当然使清廷的合法性大半丧失，但是只要清廷不宣布结束，不宣布投降，独立各省似乎也没有力量发兵北上，直捣黄龙，毕竟清廷手中还有相当一部分军队，继续僵持，南北分裂，完全有可能。
为了避免最坏的结局，为了不让排除了满洲统治者之后的中国四分五裂，南北和谈渐渐走向了妥协，一个重要的方案，就是由袁世凯设法逼退满洲统治者，然后南方承认袁世凯为新政权中华民国临时大总统。
由袁世凯出任中华民国临时大总统的动议很早之前就由黄兴等人提出来了，这个建议在多大程度上是策略，多大程度上是诚意，还可以研究。但可以肯定，这个建议对于后来化解僵局，促成清帝退位，民国建立，意义重大，孙中山也不反对这个方案。12月27日，有人对孙中山说：
在代表会所议决的临时政府组织大纲，本规定选举临时大总统，但袁世凯的代表唐绍仪，到汉口试探议和时，曾表示如南方能举袁为大总统，则袁亦可赞成共和。因此代表会又议决此职暂时留以有待。（55）
对此，孙中山坦然对曰：“那不要紧，只要袁能真拥护共和，我就让给他。”（56）
孙中山和革命党主流的思考是严谨的，承诺也是庄重的，并不会因为某些特殊的、突发原因而食言。南方不断传递的信息是：若清帝退位，则南京政府即可发表袁之正式公文；孙中山即可正式宣布解职，“以功以能，首推袁氏”。（57）
我们当然不会轻易相信，袁世凯从君宪转向共和的关键是孙中山、革命党的许诺。但是也必须承认，历史就是这样一步一步走过来了，有了这些许诺，新军将领渐渐改变，袁世凯渐渐也在改变，即便是那些满洲贵族，大部分也只能顺应形势，听天由命。至1912年1月下旬，清帝退位已成大致趋势，孙中山兑现承诺让位给袁世凯逐步提上日程。1月21日，孙中山致电和谈代表伍廷芳及各报馆，并转致袁世凯，提出清帝退位后和平移交权力的五个要点：
一、清帝退位，由袁同时知照驻京各国公使电知民国政府现在清帝已经退位，或转饬驻沪领事转达亦可。二、同时袁须宣布政见，绝对赞成共和主义。三、文接到外交团或领事团通知清帝退位布告后，即行辞职。四、由参议院举袁世凯为临时总统。五、袁被举为临时总统后，誓守参议院所定之宪法，乃能接受事权。按一、二两条即为袁断绝满政府关系，变为民国国民之条件。此为最后解决办法，如袁并此而不能行，则是不愿赞同民国，不愿和平解决，如此则所有优待皇室八旗各条件，不能履行。战争复起，天下流血，其罪当有所归。（58）
面对清帝即将真的退位，孙中山和南方革命党人并没有足够的心理准备，他们普遍没有与袁世凯直接打过交道，再加上各方面不断渲染袁世凯“谲诈百端，心术不测”，（59）劝告孙中山、南方革命党人保持警惕，防人之心不可无，因而在此后的日子里，孙中山、南方革命党人对北方，对袁世凯，不是进一步理解、体谅，和平相处，顺利移交，而是猜疑不断，防范不断，南北和解，几次面临中断的危险。
经南北之间反复磋商，清廷终于在2月12日宣布退位，袁世凯也于当天致电孙中山、参议院及黎元洪，承认“共和为最良国体，世界之公认”，“大清皇帝既明诏辞位，业经世凯署名，则宣布之日为帝政之终局，即民国之始基，从此努力进行，务令达到圆满地位，永不使君主政体再行于中国”。（60）
清帝和平退位了，和平重现了，孙中山也没有迟疑，迅速兑现承诺，第二天（13日）向参议院辞职，推荐袁世凯继任。孙中山提出三个附加条件：
一、临时政府地点设于南京，为各省代表所议定，不能更改；二、辞职后，俟参议院举定新总统亲到南京受任之时，大总统及国务各员乃行辞职；三、临时政府约法为参议院所制定，新总统必须遵守颁布之一切法制章程。（61）
就情理而言，孙中山提出的这三个条件并不过分，至于能否做到，为什么不能做到，都可以交给参议院进行裁定。
困难在于，袁世凯对于这三个条件太不重视了，太不理解孙中山及革命党人的心情与用意了，他用各种理由方式坚持将政府继续放在北京，他的理由自然不错，也可以成立，但对革命党人、孙中山来说，则觉得有点故意，尤其是京津保兵变来得过于蹊跷，总让人觉得不是那么回事。
在三个附加条件中，最值得注意，也是后来政治冲突根源的是第三条，即“临时政府约法为参议院所制定，新总统必须遵守颁布之一切法制章程”。（62）而这个《临时约法》就是专门为袁世凯“私人定制”的一部法律，因人制法，开启20世纪中国一个极不好的头。
南京临时政府临时大总统的选举，即孙中山的当选，所凭借的是各省都督府代表联合会在武昌制定的《临时政府组织大纲》。这个大纲尽管有许多不完善不严密的地方，但其立法原则就是美国的宪制，为总统负责制。这也是宋教仁在临时大总统选举前试图废弃总统制，改用内阁制而无法成功的一个法律障碍。只是在后来的南北议和中，袁世凯要接替孙中山出任大总统的可能性越来越大时，孙中山与革命党人却想到了这个最蹩脚的办法，试图用一纸法令去约束袁世凯的手脚。
1912年1月28日，南京临时参议院成立。这个参议院实际上是由先前的各省都督府代表联合会改制而来，十七省都督委派了三十八名议员，院址仍为各省都督府代表联合会旧址，即江苏省谘议局原址。会议推举林森为议长，陈陶遗为副议长，陈旋即辞职，王正廷接任。
临时参议院成立的法理依据在武昌各省都督府代表联合会制定的《中华民国临时政府组织大纲》，其功能为临时政府的立法咨询机构，具有立法权、财政权、任免权、外交权及顾问权。此外，临时参议院还可对临时大总统交议事件进行议决。
根据《临时政府组织大纲》，孙中山在临时参议院成立之后第三天（31日）将法制局所拟《中华民国临时政府组织法草案》五十五条咨请参议院审议。孙中山在咨文中说：“临时政府现已成立，而民国组织之法尚未制定，应请贵院迅为编定颁布，以固民国之基。”（63）
《中华民国临时政府组织法草案》为法制局局长宋教仁起草，1月27日曾以《中华民国临时政府组织法》的名义全文发表于《民立报》。28日，法制院觉得不妥，致函《民立报》更正：“贵报所载《中华民国临时政府组织法》系我院提出供参考之草案，现尚未经参议院议决。请更正为《中华民国临时政府组织法草案》。”（64）
孙中山将宋教仁起草的文本送交参议院后，并没有获得认同。“参议院当恐受命政府，有损立法独立之尊严，主张自行起草，不肯接受”，将原案掷回。（65）
临时参议院不愿接受政府起草的文本，并不意味着参议院不认为重新制定《临时约法》的重要性。2月7日，临时参议院召集《临时约法》起草会议，名为“编辑委员会”，重新起草，但仍由宋教仁主稿，（66）会议共三十日，至3月8日全案告终。3月11日由临时大总统孙中山发布。须知，3月8日，为袁世凯向南京临时参议院提交“大总统誓词”的日子，誓词曰：
民国建设造端，百凡待治。世凯深愿竭其能力，发扬共和之精神，涤荡专制之瑕秽，谨守宪法，依国民之愿望，蕲达国家于安全强固之域，俾五大民族同臻乐利。凡兹志愿，率履勿渝。俟召集国会，选定第一期大总统，世凯即行解职。（67）
对于南京临时参议院制定的《临时约法》，袁世凯并没有及时发现问题，或者即便发现了问题，可能他也并不在意，因为第一期正式大总统有待选举，正式国会有待召集，一切都处于变动中，何必急不可耐。
然而，孙中山3月11日公布的《临时约法》却成为民国元年政治发展的障碍。这个约法凡七章五十六条，最大的改变，是放弃了武昌各省都督府代表联合会制定的《临时政府组织大纲》中规定的总统制，而接受了宋教仁在南京临时政府成立前提出的内阁制。
从善意角度去理解，“盖当各省联合之始，实有类于美利坚十三州之联合，因其自然之势，宜建联邦国家，故采美之总统制。自临时政府成立后，感于南北统一之必要，宜建为单一国家，如法兰西之集权政府，故采法之总统制。至孙总统提出之《组织法草案》内容，大致与《临时约法》相仿佛”。（68）
但如从孙中山以及南方革命党人的主观诉求看，他们之所以改总统制为内阁制，就是要用法律条文约束袁世凯的手脚。这里当然主要因为那段时间南北之间误解不断，事故不断，南方革命党人自以为不是袁世凯的对手，只好提前防范。他们计划推黄兴、宋教仁为内阁总理，这样，袁世凯就是虚置的大总统，位高世尊而没有权，即便袁世凯老奸巨猾，野性难驯，也只好屈从于法律条款。
总统制、内阁制，都是近代代议制中的一种制度，各自利弊得失，在孙中山、宋教仁的争论中已有辩白。现在的问题，是革命党人在将袁世凯视为一个潜在对手，而又不得不向他让权时，总统制、内阁制的随意改变，实际上潜伏着巨大的隐患。民国元年、二年，乃至洪宪帝制，都可以在这一改变中寻找到蛛丝马迹。
注释：
①②张国淦：《辛亥革命史料》，上海：龙门联合书局，1958年，第101页。
③《复同盟会中部总会书》，《黄兴集》，北京：中华书局，1981年，第64页。
④⑧《辛亥革命在湖北史料选辑》，武汉：湖北人民出版社，1981年，第152、12页。
⑤曹亚伯：《武昌革命真史》（中），上海：中华书局，1930年，第89页。
⑥湖北省图书馆：《辛亥革命武昌首义史料辑录》，北京：书目文献出版社，1981年，第14页。
⑦10月29日，刘承恩奉袁世凯之命致书黎元洪，愿意以实行立宪，赦开党禁，下诏罪己，皇族不问国政为条件进行和谈，显然固守君主立宪的底线，并不主张废帝制，更不主张废除满洲人为皇帝。刘承恩、黎元洪往返信件见渤海寿臣：《辛亥革命始末记》，《实行立宪汇编·武昌》，第81——82页，台北：文海出版社，1969年。也见曹亚伯《武昌革命真史》（中），第173页。
⑨⑩《辛亥革命武昌首义史料辑录》，第14、15页。
（11）汤震龙等：《汤化龙行状》，章开沅、罗福惠、严昌洪主编：《辛亥革命史资料新编》（2），武汉：湖北人民出版社，2006年，第183页。
（12）逸民（黄中垲）：《辛壬闻见录》，《辛亥革命武昌首义史料辑录》，第16页。
（13）《辛亥革命史资料新编》（2），第183页。
（14）马文义：《宋教仁与间岛问题》，《辛亥革命回忆录》（6），北京：文史资料出版社，1981年，第39页。
（15）《钦定宪法问题》，陈旭麓主编：《宋教仁集》，北京：中华书局，1981年，第153页。
（16）（17）《希望立宪者其失望矣》，《宋教仁集》，第17，252、255页。
（18）《论都察院宜改为惩戒裁判所》，《宋教仁集》，第281页。
（19）《中华民国鄂州约法及官制草案》，《宋教仁集》，第350页。
（20）汤志钧：《章太炎年谱长编》，北京：中华书局，1979年，第637页。
（21）[澳]骆惠敏编：《清末民初政情内幕〈泰晤士报〉驻北京记者、袁世凯政治顾问乔尼·莫理循书信集·上1895——1912》，刘柱梁译，北京：知识出版社，1986年，第782页。
（22）《清末民初政情内幕》（上卷），第782页。
（23）《黎元洪关于如何组织政府致苏州程都督电》，辛亥革命武昌起义纪念馆等编：《湖北军政府文献资料汇编》，武汉：武汉大学出版社，1986年，第185页。
（24）《致各省军政府电》，曾业英编：《蔡松坡集》，上海：上海人民出版社，1984年，第69页。
（25）《黎元洪为请独立各省组织临时中央政府致各省都督电》，《湖北军政府文献资料汇编》，第185页。
（26）（28）《程德全、汤寿潜致陈其美电》，上海社会科学院历史研究所编：《辛亥革命在上海史料选辑》，1981年，第944、752页。
（27）《民立报》1911年11月14日。
（29）《沪军都督陈通电各省都督文》，《辛亥革命在上海史料选辑》，第312页。
（30）《民立报》1911年11月30日第二页“紧要电报”。
（31）此电最初发表于《神州日报》1911年12月4日；又发表于天津《大公报》12月12日，改题《章炳麟之消弭党见》；后收入《章太炎选集》，改题《致武昌都督转谭人凤等电》。
（32）《致各省谘议局电》，《宋教仁集》，第368——369页。
（33）胡祖舜：《武昌开国实录》，第110页；转引自毛注青《黄兴年谱》，长沙：湖南人民出版社，1980年，第148页。
（34）《章太炎致赵凤昌密函》，《辛亥革命在上海史料选辑》，第1067页。
（35）中央人民政治协商会议全国委员会文史资料委员会编：《辛亥革命回忆集》（第6集），北京：文史资料出版社，1982年，第248——249页。
（36）（37）（38）刘星楠：《辛亥各省代表会议日志》，《辛亥革命回忆录》（6），第248、246、249页。
（39）《致各省都督电》，易国干、宗彝、陈邦镇辑：《黎副总统政书》卷1，上海：上海古今图书局，1915年，第22页。
（40）刘星楠：《辛亥各省代表会议日志》，《辛亥革命回忆录》（6），第250页。据亲历其事的吴景濂说，各省留沪代表启程之日，电告江苏都督派兵到车站保护。是日夜八九点钟，车至南京下关，吴景濂、于右任、李鎜三人先行，仆人穆忠和押取行李。下车后未见保护卫兵，行出十数步，忽闻枪声数响。后知“刺客为系福建都督孙道仁派遣，谓林为保皇党，在上海数日，未在秘书处办公，系与北方秘密勾结。而林某在沪，因办理秘书处事，住于代表团会所。因公推林起草临时政府章程，林以会所嚣杂，故在旅馆开房间两日，专为起草之事，为诸代表所共知。”所以，吴景濂并不相信那些指控、传闻，他与江苏都督程德全商量后，将此情形通知福建都督孙道仁。但林长民“经此番打击，对代表团秘书职务决意辞去，在南京暂时闲居”，并没有很快回闽。《吴景濂自述年谱》，《近代史资料》（总106），北京：中国社会科学出版社，2003年，第43页。
（41）《选举假定大元帅》，《时报》1911年12月5日。
（42）黎元洪：《黎副总统政书》卷1，湖北官纸印刷局，1914年，第22页。
（43）《吴景濂自述年谱》，《近代史资料》（106），第44页。
（44）《民立报》1911年12月6日。
（45）刘星楠：《辛亥各省代表会议日志》，《辛亥革命回忆录》（6），第251页。
（46）李书城：《辛亥前后黄克强先生的革命活动》，《辛亥革命回忆录》（1），第196页。
（47）赵尊岳：《惜阴堂革命记》，《近代史资料》（53），第76页。
（48）《胡汉民自述》，台北：传记文学出版社，1982年，第63页。
（49）胡汉民认为：“盖章（太炎）以革命名宿自居，耻不获闻大计。其在东京破坏军器密输之举，党未深罪之，章仍不自安，阴怀异志。江浙之立宪派人，如张謇、赵凤昌、汤寿潜之属，阳逢迎之。章喜，辄为他人操戈，实已叛党。”见《胡汉民自述》，第63页。
（50）（51）《胡汉民自述》，台北：传记文学出版社，1982年，第63页。
（52）梁华平、叶素珍编写，中国人民政协会议湖北省委员会文史资料委员会编：《湖北文史资料》总第35辑，《孙中山先生的足迹》，武汉：湖北人民出版社，1991年，第93页。
（53）据居正《辛亥札记》，孙中山回到上海，各界咸来候教，有日不暇给之势。12月26日，假哈同花园公宴孙中山，宋教仁自南京专程赴会。席次，黄兴、陈其美、宋教仁密商，举孙中山为大总统，分途向各代表示意，计已成。晚间复集孙中山寓所，会商政府组织方案。宋教仁主张内阁制，孙中山“力持不可”，黄兴劝宋教仁取消提议，未决。黄兴定期赴宁，向代表会商定。见《辛亥革命在湖北史料选辑》，武汉：湖北人民出版社，1981年，第171页。
（54）《申报》1912年1月6日。
（55）（56）《迎中山先生选举总统副总统亲历记》，《孙中山生平事业追忆录》，北京：人民出版社，1986年，第779页。
（57）（58）《共和关键录》（第一编），第71、89页。
（59）《犬养毅致孙中山函》（1912年1月22日），《孙中山藏档选编（辛亥革命前后）》，北京：中华书局，1986年，第453页。
（60）（61）（62）刘萍、李学通主编，孙彩霞、李学通、卞修跃编：《辛亥革命资料选编》第4卷《南京临时政府与民初政局》（下），北京：社会科学文献出版社，2012年，第650、666、666页。
（63）刘萍、李学通主编，孙彩霞、李学通、卞修跃编：《辛亥革命资料选编》第4卷《南京临时政府与民初政局》（下），第543页。
（64）迟云飞：《宋教仁与中国民主究政》，长沙：湖南师范大学出版社，2008年，第105页。
（65）（66）（68）杨幼炯：《近代中国立法史》，上海：上海书店1989年影印“民国丛书”本，第91、92、92页。
（67）章开沅等主编：《辛亥革命史资料新编》（3），武汉：湖北人民出版社，2006年，第198页。
文章来源：《历史教学》2017年第4期
