晚清历时半个世纪的所谓教育转型，在近代中国的社会变动中起到重要作用。一方面，它促使培养新式人才机制的形成，推动社会各领域的全面更新，使得中国人的知识系统和思维方式根本改变，促进了新文化的产生和发展，导致中国社会的存在状态和发展趋向与此前截然不同，中国得以进入由欧洲中心所笼罩的世界，另一方面，这一进程所形成的新学，实际上是西学（尤其是以西学为外在形式的东学）战胜中学并进而整合中学的产物，自古以来一脉相承的中国文化发生形似而实不同的断裂，被分科所肢解的中学失去了维系道德伦理的作用，追赶先进开始扮演终极关怀的信仰角色，欧化西化成为时尚。用分科的眼光看待中国的社会历史文化，难免误读错解，觉得一无是处，从而埋下赶上甚至超越他者之后自我迷失的隐忧，难以发挥中国文化之于人类前途重要选项的潜在价值。超越以变化为进化、以现在为现代的观念，重新检讨清季教育改革的渊源流变和利弊得失，认识历史，了解现状，把握未来，已经成为连接历史与现实的必由之路。
一、教育与“教”、“育”
中国现行的教育体制、学制系统和教育理念始于晚清，使用与之相应的一整套教育观念来考察评判中国历代的相关文本、观念和行事也始于晚清。对此，今日通行的教育史和一般通史，大都用之不疑，就连社会大众也常常将古今教育加以比附，而不能察觉二者形同实异。教育一词，据说语出《孟子·尽心上》“得天下英才而教育之”。其实这并不是专有名词，甚至根本不是名词。古代汉语以字为单位，所以《说文解字》分别解释“教”与“育”的不同意涵：“教，上所施，下所效也”；“育，养子使所善也”。清末以前，偶然有来华西人以“教育”为对应西文的翻译名词。今日通行的含义及用法，为明治维新后日本新汉语所固定，清季输入中国，开始专指西式教育，继而概称历代所有教与育的有关行事。
集合概念往往后出，作为方便名词，尚无大碍。可是如果因此而求定义，好比附，就难免牺牲事实将就概念，造成对于文献和史事的种种误读错解。有鉴于此，不应以后设的教育观念涵盖裁剪形似而实不同的前后史事，削足适履地强古人以就我，而要探求中外本来的理念系统及其相互传播融会、沿革衍化的历程，以致贯通。
清代教育，前期集唐宋以来学校体制之大成，后期开现代教育体制的先河。前期学校育才教化，贵通不贵专，所重在于养成做人之道和御人之人。后期学堂分科教学，虽有普通学和国民教育取向，总体上贵专不贵通，所重在于培育治事之人和办事之才，使人人各得其所。偏于人可以因人而异，偏于才则势必一视同仁。此一分界，对于中国社会历史文化转折的影响至深且远。
中国历来重视人文教化，上古即有学、序、庠、塾的理想。汉代独尊儒术，在京师设立太学，在郡国设立学官，后渐立学校。隋唐时期，科举制形成，逐渐取代与门阀等级制相适应的选举制，并与学校相连接。唐代在京城设国子监，统辖各学，在各地设郡县学校。宋代书院勃兴，元代广建社学。至于明代，学校体制大体已备。清代学校体制远袭《礼记》遗意，近承明代成法，京师设国子监（亦称国学），各省设府、州、县学。又以旗人入主，设宗学、觉罗学，置于国学之上，在京师及各地八旗驻防为满洲、旗人子弟设立各种官学，实行专门教育，并专辟仕进的特殊途径，以保障其族性和特权地位。
清因明制，以科举取士为正途，而科举必由学校。其规制悬学校之名而导以仕进之路。学校乃教化所从出，以纳民于轨物，在王朝统治中地位极崇，作用至大。一方面，学校为天下士子的晋身之阶，承担王朝储才养士的职责，关系人才盛衰，另一方面，学校又是典礼教化的重要场所以及学政、学官整饬士习士风的机构，引导士林风习，端正世道人心，至关重要。
学校有限，学额不广，遂开设书院，以导进人才，补学校所不及。就实际而言，书院其实是混合当今学校、基金会、纪念馆、图书馆、博物馆、出版社、实验室乃至会议厅、宾馆及同乡会等各种功能为一体的基本组织。书院按照功能不同，可分为兼顾授徒与讲学；考课；授徒与祭祀、纪念并重；从事特殊教学；不授生徒，以祭祀、纪念为主等各种类型。书院的地理位置日益近于城市，与行政、经济中心构成对应关系，逐渐呈现省会书院（或称省城书院、会城书院）、府郡书院、州县书院、民间书院的层级。较有影响力的书院往往位于大城镇，其生源可突破地域局限。偏僻州县和乡镇的书院通常规模影响较小，生源受到限制。书院与行政系统对应而形成的等级区分，使得低一级书院生童向高一级书院流动。当然，这样的层级区分只有相对性。书院掌教水平的高下及其依托地域的经济、文化发达程度，对于书院的学术地位与社会声誉影响更大。
书院以外，复推广社学、义学，作为府州县学的延伸。社学、义学通常较书院层级低，被视为书院之小者，分工、定位也有所不同，社学、义学以端蒙养，重在推广教化，化民成俗，书院则以育成才，对有一定教养者进行高深教育，积蓄资治人才。社学、义学乃至书院的名实本来分界不严，在不同时期、区域往往混用。各州县及以下地方，社学、义学常有易名为书院者。清中期以后界限益趋混淆。
学塾（通常有书房、书塾、书屋、书馆、闾学、学馆、馆学等多种称谓，各地特有的名称更是不胜枚举）的情况最为复杂，涵盖各种层次、类型，不可一概而论。书院、社学、义学的设立和运转，每每与朝廷及直省官府发生种种联系，故常有政治影响力施加于此。而为数众多的各种学塾则相对所受干预较少，运作程式依照民间约定俗成者为多。由于学塾名目繁多，星罗棋布，时人难以记之于典簿，或根本不屑于付诸笔墨，留存后世的系统资料反而稀少，向来少人注意研究，而研究者大都以改良私塾的眼光审视。故而关于学塾的实情，只能大体概括言之。学塾渊源甚早，其设置数量、从教受业人数及社会影响都超过书院、社学、义学等，也大量存在彼此混同、难以区分之例，而且并非全由私办。其教学的内容形式未必比其他教学机构守旧落伍。用“私塾”一词指称历代儒学、书院以及官立社学、义学以外各种类型的学塾，始于立停科举前后，趋新人士借此称谓排斥在西式新学堂系统之外的本土学塾，坊间并不通用。直到民国时期，普通百姓仍有不知政府公文与知识人言语中的私塾所指为何之事。
国子监、府州县学和宗学、觉罗学以及各种官学，均由官办；书院、社学、义学的经费来源多样，既有官办，也有民办，还有官为倡议，集众人之力所设。清前期官设社学较多，甚或成为州县学校的基层单位，由学校教官掌教。学塾名目、形式多样，既有多种方式的个人出资，也有同族同业同籍共立。改良私塾，族学、义学也列入其中。在国子监肄业和归国子监兼管的生徒主要是贡监生，多为正途，另有八旗官学生和算学生。府州县学进学者是按照科举学额通过各级童试取进的生员。就学于书院者，以学校生员为主，举人、童生也所在多有，程度间有高于学校者。社学、义学入学者多为童生，部分面向开蒙者。学塾大体有蒙馆、经馆两种，前者着重于识字发蒙，后者侧重于应试和经典学习。这种情形在社学、义学、族学里同样存在。更为普遍的则是同一学塾兼容各种类型和层次的生徒，因人施教。
清代的学校、书院、社学、义学，不能以晚清以来移植模仿外国的新式教育机构相比附。清代一反前明风气，不尚讲学，学校所设各种教官教职以及书院掌教，虽间有讲学，主要是通过考课以各种奖励激励扶助士子向学，以读书自修和批阅笔记的形式扶掖导进。在较长的时期内和相当普遍的情形下，它们其实并未实施如后来意义上的经常性教学活动，就此而论，很难说是实际承载教育的主体单位。只有蒙馆的塾师才以日常教学为主。民众的启蒙教育多在家庭及各类学塾中进行并完成。各级学校以及书院、社学、义学、学塾之间，不存在学制统系的关联，生徒学习没有一定的年限、层级，一般无须逐层递进地升级升学。即使实施教学，也很少分门别类。学校和书院还担负典礼、祭祀、藏书、刻书等事，形成地方的文化中心。也可以说，在教化的一统之下，中国传统的所谓教育，大体分为追求科考功名和利于日常实用两个部分。与此相应，清朝本来没有专管各类学校学塾的教育行政机构，在京师，主管科举的礼部主要负责与一般学校相关的事务，国子监、内务府、理藩院等分别负责各种专门学校的事宜；在各省，则派差学政，职掌学校政令。学政不仅不是地方官，甚至不是实缺官员，名义上承担教士之责，实际只能以考校定去取。而上自清帝，下至各级官员，都以兴学育才、化民成俗的教化为己任。行省是内外相维政治体制中的分地而治，并非一级行政区划，因而没有省一级的学校建置。反而是在实际推广过程中逐渐形成依托省会、郡城、州县的大中小书院，成为清季改制的凭借。
乾隆朝以后，学校、书院、社学、义学逐渐废弛，徒具形式，加之白莲教和太平天国的广泛冲击，大半颓废。一些地方的社学转为自卫结社组织。同光新政，力图振兴，学校成效不彰，社学、义学只有短暂中兴。新立书院则朝着两个方向转变：一是更加着重学术传承，倡导不同的学风，不仅影响一省文风盛衰，而且造成学风转移。二是兼采西学新知，甚至改用西法教学，成为导入新式教育的重要凭借。
二、新学堂与旧学校
大清王朝统治的最后半个世纪，可以说是新（西）式学堂全面逐渐战胜中国固有学校的50年。西式学堂经历了从无系统到有系统的发展阶段，前一时期步履艰难，后一时期突飞猛进，建立健全起一整套学科体制和教育系统，确立了相对于中国固有学校的制度优势。其背后所反映的则是中西学的乾坤颠倒。本来是作为中学补充的西学反客为主，从层层递进到高歌猛进，直至将中学蚕食鲸吞，一枝独秀，而代表中学的学校，最终却陷入自生自灭的尴尬境地。
鸦片战后，一些开明官绅主张采西学，设学馆，以应对山雨欲来的大变局，专门学习西学的新式学堂应运而生。来华传教士设立的教会学校，一定程度起到示范作用。学堂的组织、管理、教学形式和内容，与中国固有的学校、书院、学塾等全然不同。伴随着自强运动的展开，学堂从学习外国语言文字逐渐扩展到学习工艺、军事、实业，并派遣学生留学欧美。中日甲午战争前后，出现了学习一般西学知识的普通学堂。这一时期的学堂教育，无论一校之中还是各校之间，缺少配套衔接、循序渐进的层级体系，归属和管理也是五花八门。所学西学知识旨在补充中国固有教育之不足，没有整体取而代之的规划目标。管理则多由总理各国事务衙门等相关部门对口负责。是为学堂教育的无系统时期。
五口通商后，天主教会已在五口和香港开设学校。第二次鸦片战争后，教会学校进入内地，逐渐遍布全国，自成系统，构成对中国固有教育体制的冲击和新式教育的示范。而太平天国起义使得广大区域的学校、书院受到严重破坏。官员力图整顿，收效不显。
由于对外交涉事件及通商日渐增多，办事官员深感语言不通，文字难辨，一切隔膜。加之中英天津续约和中法天津条约规定，遇有文词歧义之处，以西文为准。因此，创设外语学校，培养通事译员，成为当务之急。咸丰十年十二月（1861年1月），恭亲王奕？等奏准仿俄罗斯馆例，在京师设立同文馆，培养翻译人才，以利对外交涉。同治元年（1862年）五月，京师同文馆开馆，一般视为中国近代新教育的肇端。最初仅设英文馆，次年，开办法文馆，并将俄罗斯馆移入同文馆，各设洋汉教习。
同治五年（1866年）十一月，奕？等奏请于京师同文馆内添设天文算学馆，招取满汉举人及恩、拔、副、岁、优贡，汉文业已通顺，年在二十以外者，以及正途出身五品以下京外各官，少年聪慧，愿入馆学习者，一体与考。添设天文算学馆之议，引起朝野上下近半年的论争。焦点在于，是否设天文算学馆、招科举正途为学生、聘请洋人为教习等事。掌山东道监察御史张盛藻以设立专馆，只宜责成钦天监衙门考取年少颖悟之天文生、算学生，送馆学习，不必用科甲正途官员肄习。大学士倭仁奏称：天下之大，不患无才。如以天文、算学必须讲习，博采旁求，必有精其术者，不必师事夷人。十二月，奕？等再上折请设天文算学馆。同治六年（1867年）正月，清帝发布上谕：朝廷设立同文馆，取用正途学习，原以天文算学为儒者所当知，不得目为机巧。正途人员用心较精，则学习自易，亦于读书学道无所偏废。派徐继畲总管其事，以专责成。不过借西法以印证中法，并非舍圣道而入歧途。驳回张盛藻所奏。倭仁奏请另行择地设馆，保举人员讲求天文算学，亦因无人可保，不了了之。在学堂问题上的中学与西学之争，由此浮上台面。五月，天文算学馆设立。由于倭仁等人的反对，京师各省士人聚党议阻，报考者锐减。因天文算学馆学生出身正途，特派老成持重、兼知中西之学、足为士林矜式的太仆寺卿徐继畲充任总管同文馆事务大臣。同治八年（1869年）十月，丁韪良任同文馆总教习，统管教务。其后，京师同文馆学生人数倍增，课程渐趋多样化，校舍规模不断扩大，由单纯的外语学校变成多学科的综合学校。二十六年，八国联军攻占北京，同文馆遭受严重破坏，师生解散。光绪二十七年十二月（1902年1月），同文馆归入大学堂。历经40年的京师同文馆宣告结束。
同文馆初立时，翰林院人员入学，被视为有辱斯文。光绪中叶，风气渐开，汉人已有愿入者，然极容易，不必考试。后想入者增多，考试规定渐趋严格。由于不少学生入馆后继续应试科举，获取功名，同文馆渐为士人所重。同文馆初期主要培植翻译人才，故仅教授语言文字。随着天文算学等各馆的增设，陆续开设算学、化学、万国公法、医学、生理、天文、格致等课程，但仍以洋语文为要；洋文、洋语已通，方许兼习别艺。夏季加添汉文功课。同文馆学生毕业后，主要供职于外交界。
对于同文馆的利弊得失，时人评价各异。郑观应认为，广方言馆、同文馆虽罗致英才，聘请教习，不过学语言文字，天文、舆地、算术、化学，仅初习皮毛。梁启超批评同文馆所聘西人，半属无赖之工匠，不学之教士；华人则多学而未成或不适用之人。而光绪十一年奕劻等奏称，同文馆设立20余年，各学生等或充做翻译，或升迁外省，及调赴沿海各处差委，已不乏人，实属卓有成效。
同治二三年，上海、广东也分别开办同文馆（上海后改称广方言馆）。新疆、台湾、东北、湖北等地，也开设了一些外语教学机构。
同文馆等以学习外语为主，开设西学课程，目的还是为了中外交涉的翻译之用。而开眼看世界的中国人逐渐察觉列强民富国强的秘诀在于教育。咸丰十年以后，冯桂芬等人鉴于西人擅长推算之学，格物之理，制器尚象之法，无不专精务实，各有成书，已经翻译者十才一二，必须尽阅其未译之书，方可由粗浅而入精微，提出采西学、设学馆。[1]虽然仍是讲究翻译，目的却是求西学。而一般民众对教会学校的反应日趋积极，给官绅形成压力。清政府推行自强新政，对于西方艺学的需求迫切，陆续开办了军事技术、技术以及专门实业学堂。
甲午战争后，开明官绅认为，日本取胜在于其国遍设各学，才艺足用，必须培养造就近代工业急需的技术人才，兴办各种专门、实业学堂。后康有为提出：凡农、商、矿、林、机器、工程、驾驶等人间一事一艺者，皆为专门之学。主张各省府州县广兴学务，凡天文、地矿、医律、光重、化电、机器、武备、驾驶、铁路、农业、商业、师范等，均设立专门学校，培养各类专门人才，以适应农工商各业发展及时局的需要。戊戌变法前，各省陆续开办了一些实业学堂和专门学堂。
戊戌变法期间，光绪帝连降谕旨，要求各地重视兴办专门、实业学堂。铁路、矿务、农务、工学、商学、茶务、蚕桑等学堂在各地迅速开办。变法失败，包括京师大学堂在内的部分兴学措施得以维系。
受到日本维新变法成功和甲午战败的刺激，全面学习西方和完整学习西学逐渐成为朝野关注的议题。从郑观应开始，李端棻、康有为、张之洞等皆主张以书院为基础，改建一套自京师及各省府州县乡，各有期限、逐级递进的学堂体制，广设大学、高等学、中学、小学，形成完整的新式学堂系统。戊戌变法期间，谕令各省府厅州县现有之大小书院，一律改为兼习中学、西学的学校。省会大书院为高等学，郡城书院为中等学，州县书院为小学。留学则由欧美开始转向日本。
甲午之前，中国人开设的各类新式学堂共有25处，各种学堂实行分科分级教学，重视实习，但大都只学西文、西艺，囿于一才一艺，缺乏普通学教育。维新人士批评不改科举，不学西政，不讲爱国，不求精深，只用洋人，毕业生只能担任翻译、买办，而不能培养出可备国家之任的实学真才。而且各学堂主要为各地洋务机构的附属，互不统辖，彼此也没有依次递升的衔接关系，多数学堂仅为一级制，下无预备学校，上无继续研修机构。
随着对西洋长技的认同和对新式教育认识的加深，建立新学制的呼声时有所闻。传教士的介绍是中国人最初了解西方学制的主要管道。受其影响，中国士人也渐有相关著述。在介绍、吸收外国学制的基础上，出现了关于中国学制的构想。容闳向太平天国的洪仁？ㄑ云呤拢？？ㄉ枇⑹狄导奥胶＞？？！？涠ㄏ低逞е啤Ｕ馐侵泄？说谝淮我？笕？嬉？？餮В？？⑿率浇逃？贫取Ｖ９塾Α妒⑹牢Ｑ浴た际浴纺舛ㄏ瓯傅陌煅Ъ苹？？栽？锤髦菹亍⑹』岷途┦Φ难Ч？⑹樵何？？。？抡仗┪鳎？晕？渫ǎ？奈涓鞣执蟆⒅小⑿∪？龋？栌谥菹卣呶？⊙В？栌诟鞲？』嵴呶？醒В？栌诰┦φ呶？笱АＮ难Х治难А⒄？隆⒀杂铩⒏裰隆⒁昭А⒃友У攘？疲晃溲Х致骄？⒑＞？娇啤Ｃ靠品质？啵？昙诱绫穑？晕？？疲？悠妇？ㄖ形髦？д呶？滔埃？甓┛纬蹋？⊙？？暧判阏呱？醒В？醒？？暧判阏呱？笱А？2]不仅要求学堂数量大增，教学内容中西并举，政艺并重，而且正式提出设立三级学校，以及分层级逐年考试递升的制度，初步勾画出中国学制系统的轮廓。
上海正蒙书院为最早略具普通小学性质的新式书院。到1899年，至少新开办学堂104所，分布于17省。学堂渐多，构建学制系统愈加引起关注。1895年，康有为奏请令各省州、县遍设艺学书院，招收15岁以上学童入院肄业，通过考试，给予秀才出身，并荐于省学；省学通过考试，予以举人出身，贡于京师；京师中选者给进士出身，明确了各级学校的衔接关系。次年，刑部左侍郎李端棻奏请自京师以及各省府州县皆设学堂，并初步拟出各级入学年龄、课程以及肄业年限。这使中国引进西式教育体制的设想更加系统、完备。
戊戌变法期间，清政府相继派员游历日本，考察学务。出使日本大臣裕庚介绍了日本仿照西法设立分科大学的情况及大学科目、初学功课等。管学大臣孙家鼐奏派御史李盛铎、编修李家驹、工部员外郎杨士燮等赴日，将日本大学、中学的规制课程以及考试之法逐条详查，汇记成《日本东京大学规则考略》一书。姚锡光奉张之洞之命赴日考察教育，回国后出版《日本学校述略》和《东瀛学校举概》，详细介绍日本学制。国内报刊亦刊译日本学制资料。
光绪二十四年（1898年）五月，康有为奏请构建普通学堂体系：各省府县乡兴学，乡立小学，县立中学，省立专门高等学、大学，而京师应早立大学。张之洞也主张天下广设学堂，各省道府州县皆宜有学，京师省会为大学堂，道府为中学堂，州县为小学堂，中小学以备升入大学堂之选。府县有人文盛物力充者，府能设大学，县能设中学，尤善。总理衙门筹议京师大学堂章程，于大学堂兼寓中小学堂之意，分列班次，循级而升。并请旨严饬各省督抚学政速将中小学堂开办，务使一年之内，每省府州县皆有学堂。五月二十二日，颁发京师大学堂章程给各省府厅州县，谕令照章以各级书院改建为各级学堂。
甲午战争后，普通学堂发展最快，1895至1899年间创办的100余所新式学堂中，普通学堂占84所。其中最重要的为天津中西学堂和上海南洋公学。天津中西学堂创设于1895年，学堂分头等、二等两级，又各分为头、二、三、末四班，依据名次，按年递升，是为中国近代最早分级设学的学堂，成为新式大学和中学的雏形。上海南洋公学设于1896年，陆续设师范院、外院、中院、译书院、铁路班、特班、政治班（后改为商务班）及附属小学。后统一为师范、外、中、上四院，后三院的学生各分四班，按年依次递进。其三级教育体系，为中国近代教育体制树起模型。
除一学堂内分两级、三级外，一些独立的一级制新式普通学堂，还初步与其他学校形成衔接关系。
光绪二十二年（1896年）七月，管理官书局大臣孙家鼐提出，各省设学，应抱定中体西用宗旨。各地普通学堂多注重实学，中西学并举，政艺学通习，并在西学课程中增添政治伦理，在中学课程中废除八股词章，增加掌故、史地、通鉴、律法等。由于不少学堂由书院、学馆改建，中西学结合、政治史地与格致算学兼课，实际上是压缩经学，添设西学。同年，刑部左侍郎李端棻奏请议设京师大学。管理官书局大臣孙家鼐以京师建立学堂，为各国通商以来仅有之创举，参仿各国大学堂章程，变通办理。并奏陈六条意见：宗旨宜先定；学堂宜造；学问宜分科；教习宜访求；生徒宜慎选；出身宜推广。因恭亲王奕？等枢臣奏请缓行，此事暂被搁置。光绪二十四年（1898年），上谕屡次催促军机大臣、总理各国事务王大臣会同妥速议奏开办京师大学堂事宜。枢臣一直敷衍拖延。康有为再度奏请立学宜速。五月，严旨令军机处和总理衙门从速复奏京师大学堂开办事宜，毋再迟延。诸大臣因无成案可稽，属梁启超代草。梁乃略取日本学规，参以本国情形，草定规则80余条。总理衙门遂将此章程上奏获准，派孙家鼐管理大学堂事务。至此，京师大学堂得以正式成案。
孙家鼐议复开办京师大学堂之初，即明言应以中学为主，西学为辅；中学为体，西学为用；中学有未备者，以西学补之，中学有失传者，以西学还之。以中学包罗西学，不能以西学凌驾中学，是为立学宗旨。梁启超代总署草拟的《筹议京师大学堂章程》，重申宗旨即中学为体、西学为用。六月，孙家鼐奏筹办大学堂大概情形，对章程有所修正，提出具体办法八条：立仕学院；出路宜筹；中西学分门宜变通；学成出身名器宜慎；译书宜慎；西学拟设总教习；专门西教习薪水宜从优；膏火宜酌量变通。经孙家鼐推荐，任命张元济为大学堂总办（张不久辞职，改任黄绍箕为总办。黄稍后调职，由余诚格继任），朱祖谋、李家驹为提调，原同文馆总教习丁韪良为西学总教习，掌握实权，科学课程，管学不能过问。
戊戌政变后，京师大学堂得不废。孙家鼐继续负责筹办事宜，于是年底正式开学，规模较原计划大为缩小，仅设仕学院，以教进士举人，并附设中、小学堂。学生总共不及百人，讲舍不足百间。次年，学生增至近200人。光绪二十六年（1900年），八国联军侵入北京，京师大学堂被迫停办，生徒四散，校舍封闭，藏书损失殆尽。开办两年间，学生从未足额，一切因陋就简。外人往观者，甚至视同蒙养学堂。次年，京师大学堂复办，以张百熙为管学大臣。后管学大臣改为学务大臣，大学堂事务变成兼管，光绪二十九年（1903年），另设总监督，专管本堂事务，以张亨嘉为首任总监督。
京师大学堂由管学大臣总其成，下分教务和事务，教务由总教习主管，事务由总办主管。后孙家鼐上《筹办大学堂大概情形疏》，对总教习的设置有所修正，除原设中总教习外，用丁韪良为总教习，总理西学，仍与订明权限，其非所应办之事概不与闻。科目设置，分为10科：天学科，附算学；地学科，附矿学；道学科，附各教源流；政学科，附西国政治及律例；文学科，附各国语言文字；武学科，附水师；农学科，附种植水利；工学科，附制造格致各学；商学科，附轮舟铁路电报；医学科，附地产植物各化学。京师大学堂还设有师范斋、仕学院、医学馆、编译局、藏书楼、仪器院，另附设中小学堂。复办以后，调整为预备科、速成科、进士馆、译学馆、医学实业馆等。《京师大学堂章程》所定功课中西并重，分为普通学和专门学两大类。普通学者，学生皆通习；专门学者，每人各占一门。张百熙掌校后，增加西学课程，缩减经学课程。张百熙主持大学堂之始，以总教习非有学赅中外之士，不足以膺斯重任，即谢去丁韪良，以吴汝纶学问纯粹，时事洞明，演贯古今，详悉中外，力聘为总教习。
辛丑和约后，新政重开，谕令各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州县均改设小学堂。专设管学大臣，管理京师大学堂并兼管全国学务，师法东西各国尤其是日本的教育新制，相继颁布《钦定学堂章程》和《奏定学堂章程》，制定了包括各级各类学堂的壬寅学制和癸卯学制，学堂教育进入有系统时期。
新政复行，各省督抚遵旨纷纷条陈建言。光绪二十七年（1901年）三月，山东巡抚袁世凯奏请将京师大学堂扩充整顿，并饬各省筹措经费，多设学堂，或仿照各国学校章程，区分等次，以次推广，务使僻壤穷乡皆有庠序。五月，湖广总督张之洞、两江总督刘坤一会奏变法自强第一疏，指书院积习过深，必须正名为学堂或各种学校。另参酌中外情形，酌拟设学堂办法，令州、县设小学校及高等小学校，府设中学校。计自8岁入小学起，至大学校毕业止，共17年。为救时计，可权宜变通，先多设中学及高等学，选年力少壮聪敏有志生员迅速教授，先学普通，缓习专门。又请饬出使大臣李盛铎，托日本文部、参谋部、陆军省代筹，酌拟大中小学各种速成教法，以应急需。八月初，谕令督抚、学政将各省所有书院改设学堂，并多设蒙养学堂，切实通筹举办。
山东巡抚袁世凯率先改济南滦源书院为山东大学堂。光绪二十七年八月，袁世凯奏请先就大学堂内区分三等：一是备斋，习浅近各学，两年为期；二是正斋，习普通学，四年为期；三是专斋，习专门学，以两年至四年为期。又拟另设蒙养学堂，令幼童自7岁至14岁，八年内专攻讲习经史兼解中国浅近政治学、地舆学、初级算学，毕业后选入备斋，加习西学。十月，谕令政务处即将袁世凯原奏并章程，通行各省，立即仿照举办。接着谕令各省将小学堂毕业生考取功课合格者，送入中学堂肄业；俟毕业后考取合格者，再送入该省大学堂；毕业后取其合格者，给照为优等学生，由该省督抚学政，考校择优，咨送京师大学堂复试。江苏、广东等省兴办大学堂，其课程、等级、班次，均照山东模式。课程以四书五经、纲常大义为主，历代史鉴、中外政治艺学为辅，分设伦理、政法、本国文、外国文、历史、地理、数学、格致、博物、图画、乐歌、体操诸门。内地省份闻风而动。陕西、四川、贵州、广西、安徽、湖南、湖北、直隶、奉天、浙江、福建、山西等省，相继仿行。宗室觉罗及八旗等官学亦改为中、小学堂。专门、实业学堂的发展也大为加速。
自1862至1902年，新式教育经过40年的努力，初具规模。从1898年起，学校类型逐渐完备，京师设大学堂，一些省城设有高等学堂，府、州、厅陆续创办了一批相当于普通中等教育的学堂，县及县以下地方则开设了类似普通小学和蒙养教育的机构。各学堂通常有具体的规章制度和系统的课程设置，有的已经相当详备，对该学堂乃至其他同类学堂的发展产生了积极影响，并为制定全国性统一学制积累了经验。但各个学堂根据各自的情况制定的章程，难以规范全国各级各类学堂，各学堂自成一统，互不衔接，科目课程以及学级设置五花八门，不能形成完整的体系，循序渐进地培养各级各类人才。随着学堂数量的增加和学务规模的扩大，制定全国统一学制，规范各级各类学校的宗旨、科目、学级、课程，成为学务发展的迫切需要。
光绪二十七年十二月（1902年1月），派张百熙为管学大臣，负责学堂一切事宜，妥议章程。次年七月，张百熙上溯古制，参考列邦，进呈《京师大学堂章程》并《考选入学章程》，及颁发各省之高等学堂、中学堂、小学堂、蒙学堂章程各一份，共六件。谕准颁行各省。所有章程统称《钦定学堂章程》。自此，中国近代教育进入有学制系统时期。是年为壬寅，故所定学制又称“壬寅学制”。
《钦定学堂章程》将学制划为三段七级。初等教育阶段分为蒙学堂和小学堂两级，儿童自6岁起受蒙学教育4年。小学堂分为寻常与高等两级，各修业3年。以州县所立为小学堂。中等教育设中学堂一级，主要使诸生涉猎普通学之高深者，为高等专门之始基，修业4年。以府治所设为中学堂。高等教育设立高等学堂和大学预科、大学堂以及大学院。学生于中学卒业后欲入大学分科者，先于高等学堂修业3年，再行送入大学肄业。京师大学堂之设，在于开通智育，振兴实业。大学堂3年毕业后经选拔进入大学院进行研究，不设课程，不主教授，不定年限，以养特异之才。自蒙学堂至大学堂，总计约20年才能完成全部学业。《钦定学堂章程》还规定了实业和师范教育的系统，分别对应高等小学堂、中学堂与高等学堂（或大学预科）程度。各级学堂毕业生，分别给以附生、贡生、举人、进士等功名。
官立学堂之外，《钦定学堂章程》还有关于自立蒙学堂、民立学堂与高等小学堂以及民立中学堂的明确条款。总之，《钦定学堂章程》首次正式规划出新式教育全面发展的蓝图，力求根本改变学堂散漫无序、新旧体制彼此抵牾的状态，将所有学堂纳入类型、层级、科目、教学、管理相互配套的统一体系，解决新旧教育的衔接转换，循序渐进地系统培养各级各类人才。
壬寅学制颁布后，朝野上下颇有异议。光绪二十九年（1903年）正月，命刑部尚书荣庆会同张百熙管理大学堂事宜。闰五月，准荣庆、张百熙的联名奏请，派张之洞会同张百熙、荣庆将大学堂章程一切事宜再行切实商订，并将各省学堂章程一律厘定。
张之洞赞许《钦定学堂章程》规模美备，条理精详，亟应遵办，而对读经、放假、权限、学费数条有所意见。他启用陈毅、胡钧等人主持重订学堂章程事宜，历时半年完成。十一月，张百熙、荣庆、张之洞上重订学堂章程折，以壬寅学制为基础，取法日本，以湖北兴学经验为参考而增补修改。该章程共22章80篇。除各级学堂章程是在原有基础上增补外，其余16章为新添。其主旨以中体西用为主，调和中西新旧，端正趋向，造就通才，以忠孝为敷教之本，以礼法为训俗之方，以练习技能为致用治生之具，尤重考核品行，不废弃中国文辞。并请递减科举，将来毕业学生由督抚学政并简放考官考试，使学堂与科举合为一途。是为《奏定学堂章程》。新的章程很快获得清廷批准，着即次第推行。并着自丙午科始，将乡会试中额及各省学额，逐科递减，俟各省学堂一律办齐，确有成效，再将科举学额分别停止，以后均归学堂考取。《奏定学堂章程》颁布于癸卯年，所定学制又称“癸卯学制”。
癸卯学制仿西方幼稚园设学前教育的蒙养院，正式教育纵向为三段六级。第一阶段初等教育，分为初等小学堂5年，高等小学堂4年。国民7岁以上者入初等小学堂，初等小学毕业升入高等小学堂。第二阶段中等教育，仅中学堂一级5年。高等小学毕业升入中学堂，授以较深之普通教育。毕业后，不仕者从事各项实业，进取者升入各高等专门学堂。第三阶段高等教育，包括高等学堂或大学预科3年，分科大学3到4年，通儒院5年。大学堂以造就通才为宗旨，培养各项学术艺能人才。通儒院以中国学术日有进步，能发明新理以著成书，能制造新器以利民用为成效。
普通教育之外，还对各级各类师范、实业学堂的层次、年限等作出明确规定。另有译学馆，属于高等教育阶段，修业5年。进士馆，令新进士用翰林部属中书者入学，以教成初登仕版者皆有实用为宗旨，以明澈时局，并于法律、交涉、学校、理财、农、工、商、兵八项政事皆能知其大要为成效。仕学馆，为已入仕途的官员设立。
《奏定学堂章程》规划的学务体系臻于完备。同时颁布《各学堂管理通则》、《任用教员章程》、《各学堂考试章程》、《各学堂奖励章程》，以规范管理。各地办学可因地制宜，变通办法，办学形式分为官办、私办、公办。初等、中等教育阶段加重了新学内容，高等教育阶段则规定了分科教育和专业训练。着重提倡师范教育，养成师资，调整着重培养技术专才的偏向，适应普及普通教育的需求。
《奏定学堂章程》明确规定设立专职部门管理全国学堂事务。新式教育开始是作为办理洋务的附属，总理衙门对各地新式教育机构负有连带统辖的责任，但内部没有专司教育的机构和属官。1896年，盛宣怀议设管学大臣，管理新设的文武学堂。戊戌变法期间，康有为提出设制度局，其中学校局位列第三。来华西人即将学校局译成教育部。清廷派孙家鼐为首任管学大臣，管理京师大学堂事务，并节制各省学堂，成为定制。管学大臣对各省学堂的管理，主要通过制定各种章程、规制以及教科书的审定来实施。《学务纲要》规定，于京师设总理学务大臣，专门统辖全国学务，下设学务处为直属机构，将学制系统与教育行政系统分开，管学大臣兼管京师大学堂和外省各学堂事务的格局根本改变，教育行政成为独立的职能机构。
光绪三十一年十一月初十，清廷谕令设立学部，派荣庆任学部尚书，熙瑛补授学部左侍郎，翰林院编修严修署理学部右侍郎。国子监事务归并学部。学部成立后，原设学务处事宜，一律归并学部。
清制各省派差学政，新式教育兴起，学政亦参与其事。其主要职责为：一是通过考试授予学生功名；二是改书院为学堂；三是为学堂选取学生。学政仍须巡历考试岁科两科，办理学堂往往力不从心，掌控大权的督抚遂另设专门机构。1899年，湖北率先于洋务局内设学堂所。1901年设立湖北学务处。1902年直隶设学校司。两江、两广、四川、山西等地仿照湖北学务处或直隶学校司，相继建立学务处。《学务纲要》规定各省在省城设立学务处，由督抚选派通晓教育之员总理全省学务，并派讲求教育之正绅参议学务。直隶学校司即遵章改为学务处，分设六课，各专责成。湖北学务处亦改设六科，名称职能完全对应于总理学务处。江苏、江西、湖南、山东、浙江、福建、安徽等省陆续依照规定设立学务处。
立停科举后，学政的存废职能引起争议。经过讨论，清廷决定裁撤学政，改设提学使司。每省设提学使一员，原学务处改为学务公所，作为提学使司的办公机关。学务公所设议长一人，议绅四人，佐提学使参画学务，并备督抚谘询。学务公所分设总务、专门、普通、实业、图书、会计六课。提学使司的设立，标志着各省教育行政正式建制。
各厅州县均设劝学所，设县视学一人，兼充学务总董，按区域劝办小学。1911年，学部奏颁《地方学务章程》及《施行细则》，厘清学务与地方自治的关系，规定：地方学务由学务专员办理，分设学务员长与区学员两类，府厅州县、城镇乡三学区以上及乡学联合会联合二乡以上者，设学务员长一人，另设区学员若干人。学务专员由各地议事会公推曾办学务具有经验人员，在府厅州县由地方官委任，在城镇由董事会，在乡由乡董，申请地方官委任。学务员长由学务专员内推拟二人，呈由地方官审定。劝学所改为府厅州县官的教育行政辅助机关，佐助府厅州县长官办理学务。
癸卯学制颁行后，学部针对兴学进程出现的新问题，陆续有所调整补充。比较重要的如1907年奏定《女子小学堂章程》26条与《女子师范学堂章程》36条，将女子教育正式纳入学制体系。1909年奏请中学文实分科，以及统一教授官话，为贫民子弟设立半日学堂，允许民办法政学堂，停止奖励实官，审定教科书等。
学部成立后，吸纳以国民教育为重的社会舆论，由侍郎严修拟定教育宗旨，以东西学制，大体分为专门、普通两种，而普通尤为各国所注重。普通学不在造就少数人才，而在造就多数国民。欲振兴学务，固宜注重普通教育，令全国民众无人不学，必须明定宗旨，宣示天下。教育宗旨既要兼中国政教所固有，又要补中国民质所最缺，遂拟定为五条：忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实。1906年3月，学部奏陈宣示教育宗旨，当日奉旨颁布全国。是为中国历史上第一次正式颁布教育宗旨。为了普及国民教育，学部还一度试图推行强迫教育。
《钦定学堂章程》和《奏定学堂章程》相继颁布后，在朝野合力推动下，新式教育高速发展，规模急剧扩大。新式学堂取代学校、书院、学塾，最终成为定局。传统风教也转变为社会教育，普及识字，推广新知。而全盘接受西式教育体制及其知识系统，导致中国的知识体系前后两分，影响至深且远。因操之过激，以及官绅趁机渔利，其间也出现名实不符等诸多弊端，加重了民众负担，激化了社会矛盾，导致各地毁学风潮此起彼伏。而大批受西学教育的青年学生聚居在都市城镇大大小小的学堂，本来为维护清朝统治而实行的教育变革，反而促其速亡。
三、纳科举于学堂
从学堂发展的历史进程可见，中西学校之争本质是中西学问之争，所争可以说是新旧学问的优劣消长。甲午战争前，尽管西学传入中国已近半个世纪，官办新式学堂也有30多年历史，但在人才培养与选拔方面，西学仍然只是作为科举的补充。科举必由学校，学校是重要的储才之所，处于教化体制的中心位置。这既使学校沦为科举制的附庸，也让学校成为读书人学而优则仕的正途。读书人无论在何处肄业，必须名列学校册籍，成为生员，才具备参加科举考试的资格（特科例外），因此人们趋之若鹜。
道光至光绪四朝，清朝官员先后奏呈过10个以上的科举改革方案，试图以变常科开特科、纳洋学于科目、设经济特科、废八股改策论等形式，增广科目，讲求实学，吸取西学之长，广开取士纳贤之途，重新激发科举制的活力，可是始终不得要领。其实清初以理学取代王学，正是为了反对阳明心学的空疏，而汉学也旨在进一步求实。这些挡不住西洋冲击的实学，在时人眼中统统成了无用的虚理。
戊戌变法期间，康有为以学校未成，科举不能骤废，请罢弃八股试帖楷法取士，复用策论。清廷谕令自下科起，乡会试及生童岁科各试一律改试策论，以励实学而拔真才。政变后，恢复旧制，嗣后乡试会试及岁考科考等，仍以四书文试帖经文策问等项，分别考试。经济特科即行停罢，但废除时文取士已成大势所趋。新政复行，光绪二十七年（1901年）七月，谕令停止八股取士，自次年始，乡会试头场试中国政治史事论五篇，二场试各国政治艺学策五道，三场试四书义二篇、五经义一篇。考官阅卷，合校三场，以定去取，不得偏重一场。生童岁科两考，仍先试经占一场，专试中国政治史事，及各国政治艺学策论，正场试四书义、五经义各一篇。考试试差、庶吉士散馆，均用论一篇、策一道。进士朝考论疏、殿试策问，均以中国政治、史事及各国政治、艺学命题。所有考试，凡四书五经义均不准用八股文程式，策论均应切实敷陈，不得空衍剽窃。
新政期间，各省督抚纷纷奏请分三科递减科举，以期10年后取士概归学堂。如果学堂育才效果不佳，仍可恢复旧制。尽管癸卯学制的《各学堂奖励章程》规定，凡在各学堂肄业学年期内，均不得应科举考试，仍然挡不住学子们的功名进取之心。光绪三十一年（1905年）八月，袁世凯、张之洞、端方等鉴于科举夙为外人诟病，学堂为新政大端，科举一日不停，士人仍有冀望，无法专心投入学堂肄业，民间更相率观望，私立学堂者绝少，又断非公家财力所能普及，学堂绝无振兴的希望。一旦弃旧图新，则风声所树，观听一倾，群且刮目相看，推诚相与。而留学外洋之中国士子，亦知进身之路归重学堂一途，益将励志潜修，不为邪说浮言所惑，显收有用之才俊，隐戢不虞之诡谋。欲补救时艰，必自推广学校始，而欲推广学校，必自先停科举始。请立停科举，专办学堂，广学育才。是年八月初四（9月2日），谕令立停科举。
从乾隆九年议改取士途径，至光绪三十二年停止科举，专办学堂，历时160余年，学校制度终于从制义取士变为学堂育才。其时各省学堂未能全立，成效也不显著，章程犹未妥善。科举与学堂的优劣兴废，关键还在育才取士的良否。
无论实情如何，当时人和后来者将立停科举解释为废科举，这与主其事的内外重臣的想法有所出入，后者的愿望只是纳科举于学堂，将科举与学堂合为一途。科举与西学之争，背后起决定作用的仍是中西学的相互角逐和此消彼长。科举停罢，学堂成为正途，意味着中学的正统地位根本动摇，而中西学之争的主战场转移到学堂内部。尽管纳科举于学堂已是中学失势的表现，学制的规划设计者还是异想天开地希望学堂以变通的方式继续承担科举的重任，主要有三：一是中学为体，二是育才取士，三是化民成俗。结果当然事与愿违，学堂在三方面都不能延续科举制的作用，反而进一步加速了中学的衰颓。
自西式学堂诞生以来，中西学如何一统于学堂就成为问题。在华教会学校为了吸引中国学生，早已注意到加授经学课程。1890年在华传教士大会明确提出，教会学校的教学计划应包括基督教书籍、中国经书和西方的自然科学三个方面。其教学内容虽然各有安排，大体上经学多习四书，程度较高的兼及五经。山东登州文会馆分备斋、正斋两级，备斋主要学习《孟子》、《诗经》、《大学》、《中庸》，专斋则有《礼记》、《书》、《左传》、《易》等。
同文馆初开，“阁束六经，吐弃群籍”，于中国旧学一概不问，[3]但随后开办的一些技术学堂增设了经学等中学课程。主持其事的官员强调“可以中国之心思通外国之技巧，不可以外国之习气变中国之性情”。[4]保存与巩固中体的问题进入学堂。尤其是甲午战争前后，电报、医学、铁路、矿务等技术学堂相继创办，开始贯彻中体西用思想。两广电报学堂规定，学生除学习西学外，兼课四书五经，以知礼义。南京矿务铁路学堂、江南储材学堂的学生也要兼习经史，习《春秋》、《左传》等。
起初，无论新式学堂还是书院，课程中的经学、经史等名目，不过是相对西学而提出的中学“代表”，分科的观念比较模糊。办学者一面抱有中国传统不分科的治学取向，一面拼合西学。甲午以后，朝野上下逐渐接受西方的学术分科观念，各书院开始定课程，以大学堂为首的普通学堂明确将中学分科设置。甲午战争后出现的普通学堂，中西学课程的种类大幅度增加，西学课程增添了政治、伦理等科目，中学课程增加了掌故、史地、通鉴、律法等门类。1896年，管理官书局大臣孙家鼐议复开办京师大学堂，提出学问宜分科，不立专门，终无心得。分科治学，成为朝廷办学的方针。人们不断尝试用分科的办法来规划中学，导致中学课程名目渐多。1898年，张之洞的《劝学篇》为应对新学不得不讲而中学过于繁难的状况，提出易简之策以救中学。所列举的中学各门为经学、史学、诸子、词章、理学等，并寄希望于学堂专师以之纂成专书，初步显示了所主张的中学课程分类。大学堂章程将普通学课程分为经学、理学、中外掌故学、诸子学和初级的算学、格致学、政治学、地理学以及文学、体操等十种，为全体学生必修科目。至此，中学分科的课程名目已先后有经学、史学、文学、掌故之学、舆地之学、理学、诸子学等多种。此后，传统学术在学堂中所分学科大致未脱离这样的范畴。
中学既然已经分科，那么各科孰轻孰重的问题自然走上台面。经学地位重要，在一些学堂的开办章程和办法中得到体现。京师大学堂确立以中体西用为立学宗旨，明文规定经学是各学根本，“经学所以正人心，明义理，中西学问皆以此为根柢。若不另立一门，何以为造端之地？”[5]湖南正始学堂章程规定，立学中西并务，以经义为归宿，故先学群经。不能遍者，则以六经为卒业。但一些学堂设课时，标榜为各学基础的并不仅仅是经学，而是经、史等学并列，经学的地位并未凸显。天津中西学堂的中学课程就强调讲读经史之学。南洋公学章程也规定，所教以通达中国经史大义、厚植根柢为基础。这固然是由于时人分科观念模糊，中学的经、史划分不清，也因为经、史等传统学问的地位在清季发生了转变，这在日后的学制章程中得到体现。
对于学堂内部的中西学之争，清廷最后确立了“中体西用”的解决方案，但实际上学堂是先有了“西用”之学，然后再逐步确立“中体”。反映在学堂课程层面，语言、技术类学堂初兴之时重在引进西学，中学并未成为其中的科目。纯粹西用的学堂，不过是补中学之不足。甲午后，肄习普通学的新式学堂开始大量出现，分科教学的观念为官方所接受，中学其实是按照与西学对应的观念重新分解组合，从整体一块被划分为经学、史学、文学等科目课程。这也可以说是以西用的规矩尺度来衡量规范中体，一方面用西学的标准看待中学，另一方面用西学的分类条理中学，中学自然很难保持其原有的形态和意义。
学制颁布和统一学堂系统的设立，使得用西学全面整合中学成为势所必然。此前朝野上下一直试图以科举即中学兼容西学，成效甚微。虽然各种学堂尝试将中学纳入分科教学的系统，总体上中西学仍然处于分立状态。科举弊端日益显现，学校被斥为科举的附庸，徒具形式，所学空疏无用，导致教化废坠与吏治败坏。在学制颁行的同时，科举制也确定以渐停方式予以终结。学堂教育一统天下，分科教学使得中学整体上被西学所兼容整合。
壬寅、癸卯学制的出台，使得分科教学成为官方体制。学制框架内的经学，在各阶段学堂中有了内容、层级安排的衔接和递升。壬寅学制秉承清代重理学和书塾大都以四书开蒙的传统，普通学堂蒙小学堂阶段先读四书。小学堂至中学堂，读完五经。中学堂毕业，则十三经读毕。高等学堂阶段，续讲各经自汉以来注家大义。分科大学因未办理，未定课程，但其预科下的政科与高等学堂程度相同。在分科大学阶段，专列经学目。专门学堂中的师范学堂仿照大学堂师范馆章程办理，列有考经学家家法一项。自小学堂、中学堂而至高等学堂、大学堂预备科，经学的传授以定钟点、定内容的方式在学制体系内得到贯彻。
将经学课程系统规划到各级各类学堂中去，是壬寅学制的首创。因为西方学科中并无经学，所以其全盘规划只能自我统筹，无成法可资借鉴。而且相较于旧学教育有很大不同，书塾、府州县学到国子监并无层级的递升，新学制将经学课程纳入从蒙小学堂到大学堂各阶段的系统教学中去，有了教学内容、学时安排与层级次序的递升衔接，使得经学成为类似西式教育的课程门类和分科。学堂教习须按照统一规定的程序内容实施教学，不能全部听塾师、山长的一家之言。
在新学制的框架内，各阶段教学安排的重心明显不同。就课时比重看，层级越低，中学课程的比重越大。随着学堂层级渐高，西学课程比重相应提高，以致超出中学课程。吴汝纶等认为习古文才是学堂保存中学的关键，中学以国朝史为要，中学的各分科课程，经学的重要性也没有得到体现，史学和文学的地位却有所提升。经学的课时安排相对较少，占每周全部课时的比例分别为蒙小学堂1/6，中学堂3/37—3/38，高等学堂政科与大学堂预备科政科2/36，大学堂师范馆1/36。读经课程的钟点相较于文学与史学大体持平甚至不如。《奏定学堂章程》调整的方面之一，是注重读经、讲经课程的设置，于七科大学基础上，增设经学科，并置于各科之首。《学务纲要》规定中小学堂须注重读经。初、高等小学堂和中学堂各学年每周授课钟点分别为30、36、36，读经讲经分别占12、12、9个钟点。随着新学制在各地学堂的实施，经学在“以西方学术之分类来衡量”的路上越走越远。
立停科举后，“不废经学”的责任更多地落在了学堂的经学课程上。张之洞规划学制经学课程时，曾经自信地表示：“若按此章程办理，则学堂中决无一荒经之人，不惟圣教不至废坠，且经学从此更可昌明矣”。但学制执行的效果显然与他的预期相差甚远，变成一科的经学，很难担负维系圣教和支撑中学的重任。一方面分科太多，减少了学生修习经学的精力，如直隶“中学堂以上学科太杂，于经学反多荒废”。[6]另一方面，学堂重西学而轻中学，所谓“近来中外学堂皆注重日本之学，弃四书五经若弁髦。即有编入课程者亦不过小作周旋，特不便倡言废之而已”。[7]经学在学堂中普遍成为最无聊、最不受欢迎的课程，非但起不到维系中体的作用，反而成为人们厌倦中学的口实，再度引发对于经学消亡的忧虑。于是人们开始重新思考保存旧学的办法。
《奏定学堂章程·学务纲要》明示重国文以存国粹之意。光绪三十二年，御史赵炳麟奏请立国学专门学堂。光绪三十三年，张之洞以近日学堂怪风恶俗，于湖北省城设存古学堂，以经、史、词章、博览四门为主，辅以普通科学，以求经训不坠，保国粹而息乱源。拟试办半年后，如课程条目毫无窒碍，即请旨敕下学部核定，通行各省一律仿照办理。次年，江苏仿设存古学堂，以存国粹而造通才。同年，御史李浚以存国粹关乎人心世教，故经学亟宜注重，请饬学部、各直省督抚，于国子监及各省城一体设立存古学堂，以补科举之不足。所有事宜，悉照湖北、江苏两省奏定章程参酌办理。湖南、贵州、陕西、广东、四川、甘肃等地相继奏办存古学堂。宣统元年，学部拟定分年筹备宪政事宜清单内，列有于二年各省一律设立存古学堂。至三年三月，学部颁布《修订存古学堂章程》，申明存古学堂贵精不贵多，因经费支绌，取消原定各省一律设存古学堂的规划，并定修业年限，分为中等5年、高等3年，以资深造。
存古学堂的设立，在趋新人士看来，反而使普通学堂的经学课程变得无足轻重，社会舆论对中小学读经的批判日益高涨。1911年中央教育会召开，有人提议停止初等小学读经讲经，得到多数通过。只是迫于反对者态度激烈，学部才未将该议案咨送内阁。民初教育部通令停止中小学读经，大学以上的经学课程，只是作为纯粹学问。经学进出学堂，成为退出历史舞台的必由之路。
科举抡才不能应世变，学校培才连带受到普遍质疑。随着新式学堂的普及和旧学的衰微，抡才与培才相互分离的局面难以维系，最后只好幡然变计。新式学堂之设，本来是补学校育才之不足，也就是以西学补中学。而科举与学堂两不相容，停罢科举，独兴学堂，将抡才与培才熔于一炉，虽然确定宗旨为中体西用，实际上却是以西学取代中学。学堂成为出身正途，旧学机构只能退出。继书院改制后，国子监及各类官学相继改为学堂，社学、义学也纷纷改办新式学堂或简易识字学堂。只有府州县学确定保留文庙和教官，因而失去生源，处于自生自灭的状态。其尚存的经费多被挪用，场地设施也陆续被新式学务机构改造利用。科举在与学堂的竞争中失势，原有的学校、书院等机构便失去培才的效用，只能逐渐向学堂靠拢，改变课程及教学。癸卯学制颁行之际，决定十年三科渐停科举，形式上为学校留下存身的余地，以便与学堂比较，其实中学的地位大为降低。国子监虽然归并学部，保留下来，原来的教学职责却不复存在。国子监南学改为新式学堂，学校旧迹完全消灭，仅余文庙、辟雍等建筑以供观光、凭吊，特设之国子丞专司祭祀，几同庙祝。
清季设立学堂，大体有改造书院和重新建立两种途径，至于各地府州县学的兴废，因为牵扯科举和中学，始终予以回避。《奏定学堂章程》颁布，科举立停，府州县学的教官除了典守文庙、奉祀孔子以及生员考职、举报孝廉方正等科举遗留事务外，无所事事；若教官不存，则府州县学自成废署。学部成立后，各州县学留教官一人以奉祀孔孟。教官虽得不废，但因其职简责轻，停选教官一缺，缺出后不再选补，教官数量逐渐减少。
光绪三十二年十二月（1907年1月），山西道御史张瑞荫鉴于原来教职无以聊生，以致职守尽荒，学宫日坏，奏请对府州县学和教官加以变通利用，于学宫隙地设立蒙学，令教职为蒙学之师，酌给束脩。每年提学使派人稽查学宫，随时修理。学部议复，予以否决。在保留文庙和教官而生源尽失的情形下，府州县学究竟何去何从，内外官员迟迟未能议定统一善后办法。只是学堂一枝独秀，学校的整体命运难以改变，实际上处于自生自灭的状态。一些地方在兴办学堂时，鉴于财政窘迫，资金难筹，遂自行利用和改造府州县学的场地设施。
各地利用府州县学改设新式教育机构的情形大体有以下几类：一是设置教育行政机构，将学务公所、劝学所等设于学宫内部的明伦堂、崇圣祠等处，或直接就学宫改建，以引领兴办新式学务的风气。二是创办师范学堂、师范传习所，培养学堂师资力量。三是创建中学堂及高等、两等、初等小学堂。学校原有屋宇用地被改建为学堂的教学、会议、体育、食宿等场所，如以明伦堂为自修室兼礼堂，以尊经阁、横屋、土谷祠、文昌阁改建讲堂，利用原址改建西式建筑作为学舍，并分别改建学堂会客所、储藏室、校长职员办事室、校友会、职员议事室、厨室、操场等。四是创办女学堂，推广女子教育。五是改建自治学堂，将文庙作为讲授场所。间有利用同一学校内场所分别改建多类新教育机构的情形。
不过，在清季各地兴学过程中，只有部分地方利用府州县学改办学堂。进入民国，又有一些地方在原府州县学内开办学校，而其他早已成为冷衙闲职的学宫教官，或改名或裁撤，文庙改称孔庙，祭祀的礼节亦改变。1927年，国民政府通令废止祭祀孔子，将每年八月二十七日定为孔子纪念日，由学校集会纪念。庙学合一的府州县学最终成为历史的遗留物。
戊戌变法和新政复行，两度谕令将各省府厅州县现有之大小书院，一律改为各级兼习中学、西学的学堂。随着学务的推进，各地书院大都改造成为各级学堂，是旧式教育机构中改造最为普遍彻底的一类。《钦定蒙学堂章程》规定：凡各省、府、厅、州、县原有义塾，并有常年经费，此后应按照此次蒙学课程，一律核实，改办公立蒙学堂。《奏定学堂章程》规定：各省、府、厅、州、县，如向有义塾、善举等事经费，皆可酌量改为初等、高等小学堂经费。原有的社学、义学逐渐改为学堂、半日学堂或简易识字学塾，多数社学、义学经费被挪用于办理各项新政，而无形中消失。但社学、义学仍有继续设置者。不仅民间如此，有的还由直省及地方学务主管部门所办。
私塾改良，源于西方传教士来华，指中国固有教育的教学内容和方式方法，都已落伍。其说渐为趋新士人及部分官绅所认同。内外官员在兴办新式学堂的同时，认定学塾为私塾，采取程度不一、效果各异的干预行动。但由于经费不足以及学堂多有不适合中国国情之处，直到清亡，一般民众仍以学塾为受教育的主要选择，私塾改良的效果非常有限。
1910年7月，学部发布《通行京外学务酌定办法并改良私塾章程文》，这是第一份全国性的改良私塾章程，要求京师督学局、各省提学司督饬各地劝学所办理改良私塾事宜。具体分为初、高等两种，对应初等及高等小学教科程度。其中又各分为一、二两级，初等改良第一级课程至少须授修身、国文、读经讲经、算术四课；课目遵用部定之本；各书均须讲解，不得专主背诵；学生以各科课本教授完竣为毕业，毕业年期及分配课时应预行规定。在此基础上，讲解详明，能参用初等小学教授管理法，实行规则者则为第二级。高等改良第一级课程在原有四科基础上，加授历史、地理两科，其国文、算术两科课时酌量增加。第二级课程可酌加格致、体操；参用高等小学教授管理法，并施行高等小学规则；每年期考年考各一次，由劝学所人员会同考试，给予毕业凭单。学生达到30人以上，有一定标准的固定经费，初、高等改良私塾可改名为初、高等小学。宣统元年，学部要求各省将改良私塾成绩报部，河南小学堂仅3296所，学生79105人，而改良私塾则近万所。[8]其时私塾、塾生、塾师的数量远远多于学堂、学生、教习。舆论对于朝野大力兴学之下，学堂不增，私塾反而日见其多，大感怪异。在1911年第一届中央教育会第七次会议上，有代表提出《废止私塾名目一律改称公私立学堂案》，激烈辩论后表决通过。而学部拟订的《义务教育章程（草案）》规定：学龄儿童在家塾或私塾就学者不得视为已受义务教育，但该家塾或私塾经府州县视学员察核，确系遵照部定初等小学课程，用部颁或审定之教科书教授，毕业时由视学员或劝学员考验及格，发给文凭者，亦得认为已受义务教育。主张改良私塾者首先是认定中学无用，读经不能培育有用之才，所以主张改习西学。
纳科举于学堂的用意之一，是将学校与科举分别掌管的培才与抡才合于一途。由于戊戌期间停止殿试之后朝考的谕令新政时继续有效，抡才不仅取士，还要试官，学堂教育毕业与就职成为一而二之事。
科举制的重要价值之一，是以考试作为甄别选拔人才的形式。纳科举于学堂，便要由学校同时具备育才和取士的功能，考试自然是重要形式。《奏定各学堂考试章程》规定，国内新式学堂的考试分为五种：临时考试、学期考试、年终考试、毕业考试、升学考试。其中临时、学期、年终三种考试，由学堂自行办理；毕业考试和升学考试，则模仿科举岁科试。中等以上学堂的毕业考试照乡、会试例，高等学堂毕业，届期奏请简放主考，会同督抚、学政详加考试；大学堂分科大学毕业，届期奏请简放总裁，会同学务大臣详加考试。毕业考试中西学并重，分内外两场，外场试在学堂举行，有笔试与口试两种形式。口试部分按学科门类分日考问，笔试部分则将试题公开，笔答或应演图者，均当堂在漆牌上写出。内场试全为笔试，比照拔贡、优贡例，只考两场，以当日完场为便。每场出论、策、考、说各二题，头场以中学出题，经史各一，经用论，史用策；二场以西学出题，西政、西艺各一题，西政用考，西艺用说。内外两场考完，以各科所得分数，并参证平日功课册、行检册所列分数，汇定一总分数，第其高下，以定去取。1907年1月，学部奏准《修改各学堂考试章程》，明确各学堂必须考试经史课目，原来未设经史课目的学堂，也须加试经学一题、中国史学一题。而中学以上之学堂，毕业考试中国文学一科，应试二题，一题就该学堂主要学科命题，观其知识能否贯通，一题就中国经史实命题，观其根柢是否深厚。经史考试的分数不仅作为一门独立课目计算，还与毕业考试的平均分数计入总分。
留学毕业生也须通过回国考试，才能确认资格并授予相应出身。1905年7月，由学务处主持首次游学毕业生考试，共分两场，第一场在学务处，及格者再参加第二场的保和殿殿试。题目分为文理两科，文科题为策试。殿试不久引见授职。一等为进士，授翰林检讨、主事、内阁中书；二等为举人，授七品小京官、知县。学部成立后，加强对留学生考试的组织，1906年的《学部奏定考验游学毕业生章程》规定，考试分两场，第一场就各毕业生文凭所注学科择要命题（每学科各命三题，作二题为完卷）；第二场试中国文、外国文各一题，作一题为完卷。游学生考试卷有襄校官分阅并评记分数，再由学部大臣会同钦派大臣详细复校，分别定取最优等、优等和中等。[9]
科举立停后的各种考试，大致可分为三类：一是为旧学士子疏通出路，考试优贡、拔贡，生员考职等，为科举考试的延续；二是国内新式学堂学生的毕业考试和留学生归国考试，成为取士选材的主要途径；三是法官任职资格和选用巡警的考试。立停科举后，各种考试章程与奖励措施相互激励，考试种类增多，频率加快，学堂考试的频繁程度和受试人数远过于科举时代，加上为旧学士子宽筹出路和新设的各类专业资格考试，科举取士的功能不但基本延续，而且有过度膨胀之势。如果毕业与就职合二为一，势必进一步造成学界的混乱和官场的冗滥。学部后来反省这一设计的失误，意识到培才与抡才确应分为两途。1906年10月，学部的《奏定考验游学毕业生章程折》正式提出分别“学成试验”与“入官试验”，学部组织的考试属于“学成试验”，用人部门负责“入官试验”。随后文官考试与任用章程相继出台，意味着培才与抡才正式分离。
培才与抡才难以合为一途，育才取士的标准也大成问题。戊戌期间，人们反省此前学堂的弊端之一，便是名为中西兼习，实则有西而无中，且有西文而无西学。由于中西之学未能贯通，故偶涉西事之人，辄鄙中学为无用。各省学堂，以洋务为主义，以中学为具文。所聘中文教习，多属学究帖括之流；所定中文功课，不过循例咿唔之事。东西各国学校，未有尽舍本国之学而徒讲他国之学者，亦未有绝不通本国之学而能通他国之学者。中国学人之大弊，即治中学者则绝口不言西学，治西学者亦绝口不言中学，两学互相诟病，水火不容。学堂育才，必须中西学贯通，体用兼备，缺一不可。不讲义理，绝无根底，则浮慕西学，必无心得，只增习气。取士须中西并重，观其会通，无得偏废。
中西各有体用，分别学习，也不易掌握，所谓学贯中西，绝无可能。即使普通学常识，要想做到会通中西，也是难上加难。科举时代，自童蒙时便诵读经书，以致皓首穷经，仍然不得一当。况且学堂课程繁多，不能兼顾，实际上还是以西学为主。而科举取士重通人与学堂教育重专才的理念取向相互抵牾，中西新旧的体用与专通相互纠结，成为确定取士标准的一大难题。1906年10月，孙家鼐提出甄别用人的新方案，学堂毕业生考试时，将学生按所学分门别类。第一类仅通语言文字者，日后作为翻译使用；第二类学习制造等专业知识，应另设职务，不给予“治民之权”；第三类“惟中学贯通，根原经史，则内可任部院堂司，外可任督抚州县”。[10]以西学专才办事，而以中学通才治民，如此一来，从中西会通的新途又回到各行其是的旧轨。孙家鼐的办法看似中西兼顾，其实偏于中学。因为学堂偏重西学，恐经学荒废，纲常名教日益衰微。中国为伦理社会，又少纯粹宗教信仰，必须道德维系，所以三纲六纪为中国文化抽象理想的最高境界，而礼制名教是具体体现。明清科举制度具有取士、教育、举业、教化、文化传承等功能。新式学堂注重培养做事能力，与科举读书明理的取向明显有别。科举停罢，道德教化与文化传承的功能缺少相应的补救措施。《四书》、《五经》作为科举考试的主要内容，重在对经义的理解阐释，包含传统中国文化价值标准的基本元素。举子在应试过程中反复研习背诵，耳濡目染，日积月累，逐渐内化为其言行的准则依据，并借助各种教学形式代代相传。载道之文，本非只有科举文体，只是明清以来科举考试日趋程式化，又具有垄断性影响，使其他文体的应用范围大为缩小，反而削弱了道德教化和文化传承的功能。晚清改科举，从形式到内容力图压缩经义阐释的分量，增加西学比重，促使学以致用，科举制的道德教化和文化传承功用进一步削弱。西式学堂事实上很难接续这方面的功能。
清代科举考试虽因内容与形式僵化遭人诟病，其取士实为选官入仕的预备，所重在于通过儒家经典的熏陶培育道德文章的通人，以便亲民教化，并且驾驭深谙办事门道的师爷胥吏等项人员，既非直接造就会做事的能员干吏，也不能涵盖一般教养之道。用西方近代功能政府、科层组织以及国民专门教育的标准衡量，当然百无一是。至于形式，对于统治者而言，将科举视为“抡才大典”，未必仅仅侧重士子个人的才干与文采，抑或检验其学习的程度，更主要的是引导社会风气与趋向，使天下士子风从响应，遵循纲常伦理、修齐治平的大道。这与学堂考试旨在检验个人学习的效果大不相同。问题在于，纳科举于学堂后，学部虽竭力调整取向，可是抡才与培才并途，仍不免本末倒置，使考试成为学习的指向。而合并科举与学堂的流弊，虽一再批判学而优则仕的取向，读书做官始终是后科举时代教育的一大症结。时至今日，科举余毒之类的谴责，恐怕已很难取信于人，这不免让人怀疑当年主张废科举的种种义正词严是否真的理所当然。用中外不同的标准来观察评判彼此固有文化价值的误导之甚，由此可见一斑。
戊戌时期，即有人怀疑学堂教育难以体用兼顾，独力担当兼备中西学之长的重任，中国文化传承及道德教化必须另行设制。为了在兴学的同时保存传统文化，王照提议分设教、学二部：“以西人敬教之法尊我孔子之教，以西人劝学之法兴我中国之学。特设教部，就翰林院为教部署，以年高之大学士统之，辅以翰詹各官，专以讨论经术，维系纲常。”各省学政改名教政，佐以教职。各邑各乡增设明伦堂，领以师儒，聚讲儒书，生徒之外，许人旁听，立之期会，令乡老族长书其品行之优者，具结上陈。教官复核之，由教政考以《四书》各经经义，每州县拔取数人以至二三十人，统名为优行生，以备用为教官；并备学部咨取，用作学堂之国文教习，表以章服，树之风声。另设学部，以重实用。这样，卫道与兴学可以并行不悖。[11]
纳科举于学堂后，西学之“用”通过学堂的分科教学得到实现，而经学文史虽然列为分科，却失去主导地位，相比之下，变得最不切实用。科举让位于学堂，等于中学让位于西学，退缩为一科的经史，无力承担传道与载道的重任，其日趋衰微难以避免。在儒学被视为无用，且被有用的西学逐渐取代之时，礼的作用地位亦被动摇，主管科举事务的礼部裁撤问题被提上日程。
停罢科举留给中国两个世纪性难题：其一，价值标准及道德准则的重建。离开宗教信仰和道德伦理，如何使人们的思维言行自律。其二，在社会剧烈变化与快速发展中，中国文化能否摆脱劫尽变穷的宿命，把握协调继承与扬弃的关系，尽力吸收外来文化与不忘本来民族地位相辅相成，使之绵延永续，再创辉煌。中国传统文化的精义是否应该保存以及怎样保存，这一千钧重担显然不能仅仅由学堂教育来承担。要想在学习先进的同时不迷失自我，保持传统文化的精髓并能与时俱进，依然任重而道远。
本文参考关晓红《晚清议改科举新探》（《史学月刊》2007年第9期）、《殊途能否同归——立停科举后的考试与选材》（台北“中研院”《近代史研究所集刊》2008年3月第59期）、《终结科举制的设计与遗留问题》（《中山大学学报》社会科学版2011年第5期）、朱贞《清季学制改革下的学堂与经学》（《中山大学学报》社会科学版2011年第5期）等论文以及安东强、霍红伟、左松涛等人的相关研究成果。
参考文献:
[1]冯桂芬：《校邠庐抗议》卷下，第67-70页。
[2]郑观应：《盛世危言》卷1，《考试下》，夏东元编：《郑观应集》上，上海：上海人民出版社，1982年，第299-300页。
[3]梁启超：《变法通议·学校总论》，陈景磐、陈学洵主编：《清代后期教育论著选》下册，北京：人民教育出版社，1997年，第439页。
[4]《沈文肃公政书》卷4，奏折。
[5]《管理大学堂大臣孙家鼐折》，《戊戌变法档案史料》，北京：中华书局，1958年，第285页。
[6]刘汝骥：《丙午召见恭记》，《陶甓公牍》卷1，示谕，第1-2页。
[7]《恽毓鼎澄斋日记》，光绪三十年七月初九日，第250页。
[8]《宣统元年京师及各省小学堂表》，朱有瓛主编：《中国近代学制史料》第2辑上册，上海：华东师范大学出版社，1987年，第273页。
[9]《学部官报》第6期，本部章奏栏，1906年11月16日。
[10]《德宗景皇帝实录（八）》卷563，光绪三十二年八月二十二日，第5158-5159页。
[11]中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第2册，上海：上海书店出版社、上海人民出版社，2000年，第354-355页。
文章来源：《学术研究》2012年3期
