在中国近代史上，曾经有过一份非常重要的章程，这就是1867年制订、试行，并于次年修订颁行的《中国引水总章》。[1]这份章程不仅在长达六十多年里决定了中国引航业的基本框架和运行机制，而且对近现代中国的航运经济、港口发展、军事、国防和外交，都产生过深远的影响。然而，对于这份章程，史学界却一直缺乏深入的研究，一般人对它更是知之甚少。本文根据有关史料，在此对它的制订背景、制订经过、具体内容、实施情况和历史影响作一初步介绍。
一、《中国引水总章》的制定背景
《中国引水总章》出现的背景，乃是鸦片战争之后，中国传统的引航业受到西方势力的侵入和影响，并由此发生结构性变化。
引航，旧称引水、领港、领江，是指在一定的水域内（港口或内河），专门性的从业人员（即引航员）登上船舶（他不在该船上担任任何正式的固定职务），为船舶指引航向，向船长提出有关航行问题的建议和忠告，从而把船舶安全地引进、带出港口，或在港内移泊。它是随着经济和航运业的发展，逐渐从其中分化出来的一项专门的技术性职业。另一方面，由于港口的航道条件构成了一个国家天然的屏障，事关一国的国防，因而，近代欧洲一些国家和日本，都规定引航员必须由本国人担任，并且对出入港口的外籍船舶实行强制引航。这是一个国家引航权的体现，是国家主权的一部分。
引航和引航员在中国有着非常悠久的历史。最迟在宋代，就已经出现了独立执业的引航员。到了清朝中期，引航业已经开始被纳入国家管理的轨道。这一时期，在广州港从事引航的人比较多。乾隆九年（1744年），澳门海防同知印光任制定了七条管理章程（后称《防夷七条》），其中规定：“洋船到日，海防衙门拨给引水之人，引入虎门，湾泊黄埔。”“限每船给引水二名，一上船引入，一星驰禀报县丞，申报海防衙门，据文通报，并移行虎门协及南海番禹一体稽查防范。其有私出接引者，照私渡关津律从重治罪。”关于引航员的管理，他建议：“请责县丞将能充引水之人详加甄别，如果殷实良民，取具保甲、亲邻结状，县丞加结，申送查验无异，给发腰牌、执照准充，仍列册通报查考，至期出口等候。”[2] 这一规定可能执行得不力。此后，清政府曾于嘉庆十四年（1809年）和道光十四年（1834年）再度重申这一制度。[3]
然而，这些措施的实施效果并不理想。有的船民仍然私自接受外籍船只的雇佣。有的引航员自己不愿意工作，就把牌照交给并没有引航资格的人使用，甚至于发生“每有匪徒在外洋假充引水，将夷人货物诓骗逃走”的情况。[4]一直到鸦片战争以前，制度化的行业规章还没有成形，引航业主要呈现为一种自发运行的状态。
鸦片战争之后，形势发生了如下变化：
首先，《南京条约》、《望厦条约》、《黄埔条约》等一系列不平等条约中归定：外国船只来到中国港口，可以自行雇佣引航员，引航员可以由外籍人充当，外国领事有权发给本国人引航员证书，授权并监督他们在中国境内从事引航业。[5]
其次，外籍引航员开始进入中国引航业。鸦片战争结束后，广州、厦门、上海、宁波和福州等五个港口相继对外开放通商。开埠之后，出入各港口的外国商船逐渐增多。而且，这些外国船只多为轮船或新式帆船，吨位较传统帆船要大，驾驶和操纵的技术要求也相对较高。这一情况的出现，导致了对引航需求和要求的提高。在这样的情况下，外籍引航员开始进入中国引航业。1844年底，驻上海的英国领事首先向在上海的英国船员和退休船长颁发了上海港引航执照。美国、法国的领事也纷纷仿效英国领事的做法，为本国人签发引航执照。第二次鸦片战争之后，沿海和长江沿线又有十一个通商口岸对外开放，于是，更多的外籍引航员纷纷进入中国各港引航业。
第三，引航业的迅速发展，和行业内部竞争的日趋激烈，对该行业提出了逐步走向制度化和规范化的要求。在引航业发展最快的上海港，从1850年代起，就开始试行引航管理章程。1855年12月10日，英、美、法三国领事联名公布了《上海港引航章程》，对引航资格的取得、引航员的考试和证书授予、引航员的职责、引航费率以及引航船等问题，都作了初步的规定。[6] 1859年12月23日，三国领事又公布了一份《上海港外籍引航员管理章程》，除了继承1855年章程的基本精神外，又对成立引航员行业组织的有关问题作了补充规定。[7]在这两份章程的直接促成下，上海港出现了中国近代第一个专门性的引航员职业团体–“上海引水公司”，它由一些经过考试而产生的外籍引航员组成，在外国领事的监督下依照这两份规章自主运行。1866年，闽海关也颁布了《福州口引水章程告示》。这些地方性引航章程的制订，以及引航员职业团体的出现，反映了中国的引航权受到了进一步的侵夺，同时，也反映了引航业正在向着职业化、制度化和规范化的方向发展。
然而，引航管理体制的制度化，毕竟只在上海港一个地方进展较快，全国性的引航规章和管理制度都还未建立起来。在其余沿海港口，引航事务仍然由各国领事分头作主，呈现分散经营、无序竞争的状态。在牛庄（今营口），各国对引航事务的争夺最为激烈。驻牛庄的英国领事麦都司曾在上海做过领事，他刚到牛庄时，实行自由引航政策，任凭船长自由雇请引航员，也不签发引航执照。但美国人却捷足先登，到1864年8月，牛庄港已经有了9名持证的美籍引航员。麦都司不得不签发了5张引航员执照。1865年，进出牛庄港的船只大增，麦都司又为5名英籍引航员签发了执照，而美国领事却签发了13张引航员执照。引航员的剧增使得他们相互之间的竞争更加激烈了，英籍引航员甚至在大沽及山东半岛一带巡航候船，以便争得更多的业务。[8]行业竞争的日益加剧，以及行业进一步发展的需要，都呼唤着一个全国性的引航法规和引航管理制度的出台。
上述这种鸦片战争之后，引航业在外人控制下开始摆脱传统的散漫无序，逐步走向职业化、制度化和规范化的趋向，正是1868年《中国引水总章》制订的背景。
二、《中国引水总章》的制订过程
中国沿海部分港口从1850年代起就开始试行引航管理章程，到了十九世纪六七十年代以后，伴随着引航业的新发展，制订全国性的引航法规、建立起有效的引航管理制度的必要性就越来越突出了。
《中国引水总章》的制订起因于牛庄港。1866年9月，麦都司草拟了一份牛庄港英籍引航员管理章程，授权英籍引航员垄断所有进出该港的英国船只引领业务，这份章程于次年1月得到了英国驻华公使阿礼国的批准。但是，麦都司和阿礼国的行为遭到了其他国家领事和公使们的抗议。美国驻华公使蒲安臣宣称：“我反对这个章程，因为它是非法的，是不公正的。”[9]于是，阿礼国把问题提交给英国驻远东最高法院首席法官荷拜（N.Hornby）。荷拜认定：“所有的引航章程必须先交由中国政府制订，但所制订的章程必须为各国的外交当局所接受，而各国政府也须声明它对他们的公民具有约束力。”[10]因而，阿礼国停止了在牛庄一地制订引航章程的活动，把问题提交给驻北京的各国公使和清朝总理衙门，着手制订一个全国性的引航章程。
起草全国性引航章程的重任由总理衙门交给了海关总税务司赫德。赫德代表总理衙门，与代表各国驻华外交使团的法国公使贝罗内特（MonsiéurBellonet），同台唱戏，一起协商，很快就起草了一份《中国引水章程》草案，以中、英、法三国文字并列，呈交总理衙门，并送给驻北京的各国公使们审阅。该草案获得了各国公使们的一致认可，也得到了总理衙门的批准。于是，1867年4月26日，赫德以总税务司的名义，向全国海关系统发布通告，宣布该章程从1867年10月1日开始试行。一年以后，根据它在各港的试行情况，赫德又对它作了修订，修订后的章程经总理衙门照会英、法、俄、美等国公使，取得他们的同意后，于1868年11月25日咨行各省执行。
三、《中国引水总章》的主要内容
正式实施的《中国引水总章》共计十款，其主要内容可以概括为如下六个方面：
⑴引航的主管机构：各港海关理船厅为该港引航及引航员的行政主管机关，负责本港引航分章的制订，港口引航区域的划定，本港引航员名额和引航费率的确定，以及引航员考试的组织、引航员执照的颁发、以及引航员和引航船的日常管理。
⑵引航员考选机构：各港的引航员考试委员会由四人组成，一为理船厅长官–港务长，一为引水公会的资深引航员，其余二人为外国商会和外国领事的代表，这两名代表由理船厅、外国商会和领事共同议定若干人，再由港务长从中抽取二人。考试时选中与否，以多数意见为准。
⑶引航员的从业资格和产生程序：引航员应持有引航执照，无照不得执业。凡中国人及与中国缔结了通商条约之国家的公民，都可以向理船厅投考，经考试合格者，由海关税务司代地方长官发给引航执照。
⑷引航员的培养：持证引航员经理船厅登记许可，可带学习引航员一名，学习引航员学习半年后再接受考试，如果合格，可获得引航员执照。
⑸引航员的工作方式和日常管理：引航员可以单独执业，也可以组织引航公司；引航员应于每年夏季持执照到理船厅注册，引航员须遵循行业规章，违规者理船厅可以暂时或永久吊销其执照，但外籍引航员可在三天之内向其国家的领事提出申述；引航船须经理船厅发给号照，其它船只不得充任引航船。
⑹被引船只的规定：进出港口的船只不得雇请无执照之人引航，违者处以罚款；船只出入港口，或在港内停泊、移泊，均须服从理船厅授于引航员的指令。
按照赫德自己的说法，这份修订后的章程，其目标是在中国领水内建立起一个高效率的引航制度。为此，需要把引航管理权集中到总税务司手中来，由它制订全国性的引航法规，再在它及这一法规的领导和指导下，由各个港口的海关理船厅来制订地方性的引航章程，并进行具体的引航管理，从而建立起一个以海关总税务司（实际上就是赫德本人）为核心、以理船厅为枢纽的全国性的引航管理体制。
四、《中国引水总章》的实施情况和历史影响
从上述内容来看，《中国引水总章》基本确立了一套依附于海关的引航管理体制的框架，剩下的只是各港来制订出各自的分章，以及具体的操作规程，以便使这一体制得到进一步的充实，从而有效地运作起来。
这一步很快就做到了。还在总章试行期间的1867年9月，厦门港就任命了满三德为港务长，他根据总章的精神成立了厦门口引水管理委员会，制订了一套临时的管理制度，到1874年正式颁布了《厦门口引水章程》。上海港在总章修订的当年就颁行了引水分章。《天津就地引水条例八款》于1869年颁行。福州港也于1879年颁布了《福州口引水分章》。在《中国引水总章》正式实施后的一二十年之内，沿海各港都相继颁行了地方性的引航章程。
与此同时，主管港口事务和助航设施的专门机构也建立起来了。1868年，赫德发布第10号总税务司通札，正式成立海关船钞部（后来改称为海务处），直属于总税务司，专门负责沿海各港助航设施的修建和管理工作。一开始，船钞部由一个海务税务司负责，下辖沿海北、中、南三个段，每段设段巡工司一人，段内各通商口岸各设理船厅，其负责人为港务长，具体管理本港的港口、助航设施以及引航事务。作为最基层单位的理船厅，既受各关税务司领导，又在业务上接受段巡工司的指导。1880年代，赫德又对船钞部进行改组，撤消了海务税务司，将三个段巡工司合并为一个，改称为海务巡工司，与总营造司一起，协助总税务司直接管理海务工作。所有助航设施、引航和港口事务，都在总税务司的直接领导下，由各关税务司监督理船厅具体实施。[11]
至此，一个完整的、全国性的引航管理体制，就确立起来了。在这一体制之下，中国的引航业无论是经营，还是行业的行政管理，都垄断、控制在外国势力手中。引航员的考选、发证、培养、替补，掌握在以港务长为核心、同时受制约于外国领事、商人和引航员的考试委员会之手；引航员的管理、和惩处权也由港务长和外国领事把持。
在这样的情况下，中国人逐步退出这个日益发展的行业，中国政府对之也毫无影响力。在近代引航业最为发达的上海港，这一情况表现得也最明显。1868年，上海港的55名引航员中，中国人还有15名，到1889年就只有4名，1896年则只剩下2名，至1900年只剩下张玉一人。张玉被迫于1903年退休后，[12]1903到1928年之间的25年里，上海港竟然无一位中国籍引航员在执业。外籍引航员垄断了中国引航业的后果之一，就是从中法战争开始的历次对外战争中，外籍引航员纷纷服务于入侵中国领水的敌国船只，而中国政府却对之无可奈何。一句话，主权尽失，祸国殃民。
这一体制历经晚清和民国近七十年的风云动荡而毫无动摇。直到1933年，国民政府试图将引航业和引航管理收归国有，颁布了《引水管理暂行章程》，《中国引水总章》才正式废止。但是，引航事务的实际管理权仍操纵在外国人控制下的海关部门，外籍引航员也仍然在沿海引航业中占据重要地位。一直到抗战胜利之后，国民政府颁布了《引水法》，引航管理事务于1947年移交给了交通部航政机关，上海港的引航管理事务也于1948年初实现了最后移交，外国势力通过海关和领事来垄断、控制中国引航业的局面，才得以根本改变。此为后话。
注释：
[1]该章程英文名为TheChinesePilotageRegulations，后来习惯上英文通称为GeneralRegulationsofPilotage，中文通称为《中国引水总章》，本文从此习惯名称。
[2]梁廷楠：《粤海关志》，卷二八，夷商三，页二、三。
[3]《粤海关志》，卷二八，夷商三，页三十；卷二九，夷商四，页三十、三十一。
[4]《粤海关志》，卷二九，夷商四，页三十。
[5]王铁崖编：《中外旧约章汇编》，第一册，生活、读书、新知三联书店，1962年版，第40、60、93、100、107页。
[6]《引航章程》，见《北华捷报》第284期，1856年1月5日。（PilotageRegulation，intheNorth-ChinaHerald，No.284，January5，1856）
[7]《领事通告》，见《北华捷报》第495期，1860年1月21日。（ConsularNotification，intheNorth-ChinaHerald，No.495，January21，1860）
[8]赖特：《赫德与中国海关》，贝尔法斯特，1950年版，第309页。（S.F.Wright，HartandtheChineseCustoms.Belfast:WilliamMullan&；amp；SonPublisher，1950）
[9]《赫德与中国海关》，第310页。
[10]《赫德与中国海关》，第310页。
[11]参见陈诗启《中国近代海关海务部门的设立和海务工作的设施》，载《近代史研究》，1986年第6期。
[12]上海港务局档案馆藏：上海引水公会档案重要卷，第71卷，《引水公会委员会会议记录（1899-1903）》，第56-73页。
（文章来源：《历史档案》2000年第3期）
