蒋介石的手令制度具有以下几项特色：第一，蒋的大量颁布手令，仅为战争时期的权宜措施，1950年以后所颁布的手令即大为减少；即使在1950年以前，蒋也再三督促所属尽量不以手令形式颁布命令，因此实难谓蒋无尊重体制之心。其次，蒋所颁布手令的内容包括极广，越级指挥者并不多见，少数越级指挥且出现弊端较为严重者，仅为有关作战方面的手令。第三，军事将领喜好越级指挥作战，乃是在长期指挥小兵团的环境中所养成的习惯，加以缺乏指挥大兵团作战的训练与经验所致，因此好越级指挥作战者，绝非仅限于蒋一人，而是一种普遍现象。更有进者，如将蒋的大量颁布手令放在战时中国艰困的物质环境下观察，可以发现除此之外，似乎也没有其他更好的选择。
蒋介石所曾颁布过的手令，数量极多，据一位曾长期任职于军事委员会委员长侍从室（以下简称侍从室）人士的估计，自1936年1月起，至1948年4月止，侍从室积累收藏蒋的手令，即有120余箱之多。（注：秋宗鼎：《蒋介石的侍从室纪实》，全国政协文史资料委员会编：《中华文史资料文库》第8卷，中国文史出版社1996年版，第955页。）晚近中外学界对于蒋颁布手令的看法，大致说来不外两种：第一种（以Lloyd Eastman为代表）认为蒋以手令越级指挥，是破坏体制的表现。（注：Lloyd E. Eastman， Seeds of Destruction: Nationalist China in War and Revolution， 1937—1949（Stanford: Stanford University Press， 1984）， p. 146. ）第二种（以黄仁宇为代表）则认为蒋的以手令越级指挥，乃是其“人身政治”的延长，企图以士气、人心取代制度。“只有经过他（指蒋）的耳提面命，对方才觉得责无旁贷，很多超越常理以外的任务，能否确实执行不说，首先也只有委员长的手谕或面谕才能派的过去。”（注：黄仁宇：《张学良、孙立人和大历史》，《地北天南叙古今》，台北，时报文化出版企业有限公司1991年版，第123页。）以上两种说法，立场虽然截然不同，但是也有一些共同之处：第一，均认为蒋施行人治，未能尊重制度；第二，均将手令等同于越级指挥；第三，均忽略了一些历史上的偶然因素。
笔者在查阅过2000余件收藏于台海两岸的蒋氏手令后，发现以上三点均有可以质疑或修正之处：第一，蒋的大量颁布手令，仅为战争时期的权宜措施，1950年以后所颁布的手令即大为减少；即使在1950年以前，蒋也再三督促所属尽量不以手令形式颁布命令，因此实难谓蒋无尊重体制之心。其次，蒋所颁布手令的内容包括极广，越级指挥者并不多见，少数越级指挥且出现弊端较为严重者，仅为有关作战方面的手令。第三，军事将领喜好越级指挥作战，乃是在长期指挥小兵团的环境中所养成的习惯，加以缺乏指挥大兵团作战的训练与经验所致，因此好越级指挥作战者，绝非仅限于蒋一人，而是一种普遍现象。更有进者，如将蒋的大量颁布手令放在战时中国艰困的物质环境下观察，可以发现除此之外，似乎也没有其他更好的选择。凡此种种，均显示蒋的手令，不论是其性质、运作与影响，均值得重新加以检讨与评价。
一、手令制度的运作
自秦代以至于清代，皇帝的下行文书统称为诏敕、谕旨。皇帝的制敕通常由内廷发至中枢机构，以正式公文加盖朱印缄封颁下。汉代系通过宰相、三公府；唐宋系通过中书、门下和尚书三省；明清系通过内阁或军机处。凡不经正式机构程序，而由皇帝以个人名义直接发下的命令，唐代称为墨敕或手敕。皇帝所下墨敕，因用墨笔书写，未经正式议定，系个人意见，三省也可以不执行。如武则天时，宰相刘袆之即曾对武则天所下墨敕说过“不经凤阁（中书省）、鸾台（门下省），何谓之敕？”（注：《新唐书》卷117，“刘袆之传”。）但是一般说来，手书墨敕仍具有与正式文书同等的效力，接受者不得不奉行。明清两代，谕成为皇帝常用的一种诏令文书，凡皇帝对臣僚有所训示和委任，称为敕谕，亦称为谕旨。清制规定，京部院大臣及各省督抚要员所上奏折，凡奉批朱发还后，该折无论是蒙上批圈还是书写，一律须按时汇缴，不得私自保留。
民国时期国家领导人的文书制度大致上沿袭前代，但是也有许多不同之处。以现存史料较多的蒋介石为例，其所批阅的文件或者下达的手令，系通过侍从秘书，分别送交侍从室第二、第四组，两组根据蒋的批示或手令，以其名义发布命令。有些带有通令性质的重要文书或指示，常由陈布雷或陈方起草，而以手令的形式发布；也有的是由蒋本人口述，经侍从秘书记录整理，再由陈布雷作文字上的修正，由侍从秘书代书，最后由蒋签名，交侍从室承办。
从蒋介石所发手令的种类来看，大致上军事类较政治类为多（政治类中又以人事方面为多），党务、文教、经济类较少。从手令的内容，可以反映出蒋本人的关怀所在，也可以反映出国民政府的问题所在。笔者于浏览过2000余件手令后，得到下列几点印象：
第一，手令的范围极广。例如蒋1948年曾令中央银行总裁俞鸿钧呈报该行过去三年外汇公私购户的名单及其用途，又曾多次下令于每保设置公厕，以重卫生。对于军公教人员及学生的服饰及行为，也不厌其烦地予以规范。例如他曾要行政院秘书长陈仪与内政部长研拟规定公务员制服、制帽，并分三等九级的可行性。又曾下手令要求研究女学生的标准发型；对于大、中学不守纪律的学生，则要求不可以开革了事，应先送入青年团的劳动营受训，然后再派至部队入伍。（注：《夏新霈陈侍从室第二处承发之二十九至三十五各年度手令清检表》，台北，“国史馆”藏国民政府档案，0431/3720. 01—01；《三十一年度经发手谕及承办情形演示文稿表》，台北，“国史馆”特藏蒋中正总统档案，特交档案·军事类·中央军事报告及建议，043/6；蒋京访问与纪录：《萧赞育先生访问纪录》，台北，近代中国出版社1992年版，第41页。）
第二，蒋极为重视政令是否能贯彻至各基层。例如1942年蒋曾两度以手令致国民党秘书长吴铁城，指出“目前县以下各级党部皆销声沉寂，无所事事”，而要求健全区党部的组织。蒋又曾下令要求各级地方政府政绩的考核，“应以保甲户口的虚实为标准”，并曾多次督促重庆市政府彻底清查户口，整顿市民身份证。（注：《夏新霈陈侍从室第二处承发之二十九至三十五各年度手令清检表》，国民政府档案，0431/3720. 01—01；《三十一年度经发手谕及办理情形演示文稿表》，蒋中正总统档案，特交档案·军事类·中央军事报告及建议，043/6。）
第三，蒋极重视宣传。1942年，蒋曾两度下令扩充无线电传真机器及各县乡镇公所收音机，并加强编制墙报。1945年12月，蒋曾以手令致行政院秘书长蒋梦麟，表示各省市政府内可设新闻组。在宣传内容方面，1941年蒋曾两度下令对中共在美宣传方法研究对策；1945年3月，蒋曾以手令致外交部长王世杰与侍从室主任陈布雷，要求对于反苏言论应一律禁止。同年7月，蒋更曾以《中央日报》编辑、社论与“小评”的水准“幼稚拙劣，虽中学生犹不如也”，要求将编辑与评论者尽速调换。（注：《夏新霈陈侍从室第二处承发之二十九至三十五各年度手令清检表》，国民政府档案，0421/3720. 01—01；《三十一年度经发手谕及办理情形演示文稿表》，蒋中正总统档案，特交档案·军事类·中央军事报告及建议，043/6。）
二、对手令制度的各种批评
蒋介石的手令制度最为人所诟病的，即为手令过多，使得各军政首长只知忙于应付手令，无暇处理一般正常的业务。（注：唐纵：《唐纵失落在大陆的日记》，台北，传记文学出版社1998年版，第290页。）其次，蒋以手令越级指挥，也破坏了体制。
李宗仁即认为，抗战时期军事指挥系统的最大缺点，即为蒋介石的越级亲自指挥。他常在统帅部中，直接指挥前方的作战。抗战时他常直接指挥最前线的师长，内战时期甚至直接指挥至团长。（注：李宗仁：《李宗仁回忆录》，香港，南粤出版社1986年版，第549页。）指挥的方法为直接打电话或电报，故往往中央主管军令和作战的部门以及战区司令长官、集团军总司令、军长均一无所知，事后方由侍从室主任通知军令部。（注：王正元：《为蒋介石接电话十二年见闻》，《江苏文史资料》第36辑，1991年，第30页。）使得中央作战部门和前线高级指挥官严重脱节，小则引起误会，大则误事。例如1937年在晋北进行的忻口会战前夕，归第二战区司令长官阎锡山管辖、驻扎于万寿山的部队在作调防时，由阎锡山“转下之命令早发迟到”，而第一战区司令长官蒋介石“径下之命令迟发早到”，使得该部队不知所措，几乎错移位置。（注：徐永昌：《徐永昌日记》，台北，中研院近代史研究所1971年版，第115—164页。）内战末期担任青岛绥靖区司令官的刘安祺即曾表示，除了阎锡山外，“其它像广州的几个人，台湾的几个人，还有国防部，都要指挥我，所以我要伺候三、四个婆婆。但对我而言，地位最高的婆婆还是老先生（指蒋）。”“戡乱末期从东北战场到青岛撤退，老先生都是直接和我通电话，必要时派飞机把我接到他那儿去，即使下野回到溪口也是如此。”（注：张玉法、陈存恭访问，黄铭明纪录：《刘安祺先生访问纪录》，台北，中研院近代史研究所1991年版，第96页。）如陈诚、薛岳之类的将领们对于蒋直接调动他们的部队，虽然心存不满，但是尚不敢非议（注：王正元：《为蒋介石接电话十二年见闻》，《江苏文史资料》第36辑，第30—31页。），第一次缅甸战役时，蒋介石派史迪威（General Joseph Stilwell）为总指挥，又直接指挥杜聿明和罗卓英，则使得史迪威动怒。（注：黄仁宇：《张学良、孙立人和大历史》，《地北天南叙古今》，第121页。）
蒋介石除了越级指挥，决策又往往一夕数变，经常是尚未考虑成熟即下达命令，等到军队调动到一半，他忽然又改变主意，更动自己刚下达不久的命令，弄得上下无所适从。究其原因，李宗仁以为是蒋未作过中、下级军官，缺乏战场上的实际经验所致（注：《李宗仁回忆录》，第549页。），徐永昌则以为是蒋“用兵不慎深思，且与僚佐声气不一，所以军队百苦于更调之烦”（注：《徐永昌日记》，第135页。）。
针对各方的批评，蒋介石也有所解释。对于手令过多使得各军政首长只知应付手令的质疑，蒋表示其实并没有那么多手令，有时想到的意见交给各首长参考则有之，正式的手令甚少。（注：《唐纵失落在大陆的日记》，第289—290页。）
其次，蒋指出他只有在部属的能力不足时，才会越级指挥。1942年6月，他曾向史迪威抱怨军中将领的无能：
在晚上，我必须醒着躺在床上，想他们可能会作些什么愚蠢的事，然后写下来并且告诉他们不要作这些事情。但是他们实在太笨了，除非你凡事先替他们想好，否则他们就会作许多蠢事。这就是带他们的秘诀——你必须先想到他们所可能会作的一切错事，然后预先警告他们。（注：Theodore H. White （ed. ）， The Stilwell Papers （New York: Schocken Books， 1948）， p. 125. ）
至于将领如何无能，蒋曾在同年一篇名为《抗战形势之综合检讨》的演讲中指出，对日会战任务不能达成，并非全是由于装备不良，指挥官自行破坏会战秩序，使指挥系统紊乱，致任务不能达成者，也所在多有。原因在于实战时有少数指挥官于接受上级命令时，不能依据上级企图、所负任务及当前状况，下达自己的命令，仅照例承转，因而不适时机、不合状况，使得下级无所适从。另一方面，中间司令部对于下级的报告，仍有不依据当时情况并根据知识，判明真伪，而一律向上级司令部呈转，使高级司令部徒为低级司令部的文电所堆积。这些文电由于缺乏中间司令部的审核或判断，因此价值甚低。总之，由于中间司令部不作审查判断，加上越级报告等原因，使得高级司令部为求适机而越级指挥，因而造成指挥系统的紊乱，会战秩序也因而破坏。（注：蒋介石：《抗战形势之综合检讨》，秦孝仪主编：《先总统蒋公思想言论总集》卷19，台北，中国国民党中央委员会党史委员会1984年版，第210页。）
蒋介石对于军事将领的批评，每多出于家长式的求全管教，因此言辞不免激切，且常以偏概全。事实上，抗战期间的高级将领大多出身黄埔军校前几期。早期黄埔的训练时间甚短，所学有限，不过由于连年作战，因此升迁迅速。据统计，1944年时一般高级将领，年龄大多在50岁以下，有些总司令、军长、师长的年龄，甚至只有三四十岁（注：而当时日军一般将官的年龄，则大多在50岁以上。参阅张瑞德《抗战时期的国军人事》，台北，中研院近代史研究所1993年版，第11页。），缺乏大兵团作战经验。蒋介石对于这些学生在心理上总视之为小孩，“老是觉得这些毛头小子会出乱子而不放心……什么事情都不能放心他们去做，而事事干预他们，而且干预得很厉害”（注：刘凤翰、张力访问，毛金陵纪录：《丁治盘先生访问纪录》，台北，中研院近代史研究所1991年版，第106页。）。
蒋介石不仅看不起他的黄埔学生，对于李宗仁、陈诚、薛岳等老一批将领的用兵，也常有不满而采取介入指挥作战的行动。例如1938年武汉会战时，蒋介石亲任总指挥，以第五战区李宗仁部负责长江以北防务，第九战区陈诚部负责武汉以东的长江以南防务。9月，蒋介石对李宗仁的用兵消极“殊为痛心”，乃亲赴鄂东督战；对于陈诚的“怯懦无识”，用兵“不知轻重缓急”，十分意外，深感将才之不易得。（注：杨维真：《再造革命——蒋中正复职前后对台湾的军事布置与重建（1949—1950）》，（台北）《中华军史会刊》第7期，2002年4月，第363—364页。）又如1935年元月，毛泽东在贵州遵义会议上被选为中共中央政治局常委，掌握了中共中央和红军的领导权，红军长征进入了第二阶段。3月31日，毛泽东、朱德南渡贵州乌江，红军此一行动使得蒋介石惊慌失措，紧急采取应变措施。根据侍从室主任晏道刚的回忆，“从得悉红军渡乌江之日起，蒋实际上就以战场指挥官自任，撇开了薛岳的贵州绥靖公署和前敌总指挥部，亲自打电话调动部队。薛岳变成了一个侍从参谋，等于一个高级传令军官，蒋有时还耳红脸赤骂个不停。每一道调动指挥部队的电令，薛岳非经请示不敢作主。”（注：晏道刚：《蒋介石追堵长征红军的部署及其失败》，《中华文史资料文库》第3卷，中国文史出版社1996年版，第313页。）
此外，蒋介石也采用以下的一些方法改变大家对手令过多破坏体制的印象：
第一，各机关不得照录手令转行。蒋介石1942年元月曾通令各部会机关，于接到手令后，应照令中意旨切实施行，凡主管部转饬所属的下级机关，即应以各该本部的名义行之，不应照录手令转行，或径以布告军民。（注：《1942年元月7日中央执行委员会秘书处呈文》，收于《通令中央各院部会不得以蒋中正手令为通令，应依手令意旨实行》，国民政府档案，0431/3720. 02—01。）例如财政部限制购置食盐一案，该部在致各岸盐务办事处的通电中，居然有奉委员长手令，后方各省对购买食盐应加限制，以后每人每月只准购买8两等字样，实在有失体统，应予纠正。（注：《1941年12月30日蒋介石致孔祥熙函》，收于《通令中央各院部会不得以蒋中正手令为通令，应依手令意旨实行》，国民政府档案，0431/3720. 02—01。）
第二，更改“手令”名称。1941年12月，曾有侍从室幕僚向蒋介石建议，手令不下则已，既下非实行不可，以免失手令威信。指出近年各部门常不论事情大小，均以手令下达，应予以规范，凡遇特别重要的紧急事项，应下手令，次要事项则应用命令。（注：《1941年12月30日蒋介石致孔祥熙函》，收于《通令中央各院部会不得以蒋中正手令为通令，应依手令意旨实行》，国民政府档案，0431/3720. 02—01。）1942年12月4日，蒋更进一步指示侍从室两位主任贺耀组和陈布雷，以后发交各机关的手启各案，不可用“手令”的名称。（注：《蒋中正指示，陈布雷以后发各机关之手启各条不可用手令名称》，国民政府档案，0161. 42/4450. 01—01。）陈曾建议蒋，对于直属各单位，得用“手谕”字样代替；对于非直属单位，可用“手启便函”或“手条”等字样，绝不可用“手令”或“手谕”。（注：《蒋中正指示，陈布雷以后发各机关之手启各条不可用手令名称》，国民政府档案，0161. 42/4450. 01—01。）此项建议未见蒋批示，不过“手令”一词以后仍经常出现。
三、蒋介石好发手令的原因（一）
蒋介石的好发手令，与其军事统帅部的集权指挥方式，有着极为密切的关系。
军事统帅部的指挥节度，较为集权化。各地区的作战构想及指导，往往由统帅部基于上层人员的判断而制定，与战场状况难免有所隔阂。尤其以国共内战（1945—1949年）初期的作战为然。原因在于各部队指挥官的军事思想不统一，个性不同，作风亦异，有求稳妥者，也有喜冒险者。以致统帅部不得不越级指挥，以求统合发挥战力。因此，统帅部除直接指挥绥靖公署及战区外，经常指挥战区、绥署以下至绥区、整编军或军团，甚至有的指挥至整编师。不过到了国共内战后期，统帅部的威信不足，此种情形则转变为各地“剿匪”总部反有擅自变更战略构想或不听指挥者，如东北、华北及华中均是如此，造成指挥节度紊乱，这也是导致蒋介石军事上迅速失败的主要原因。（注：三军大学编：《国民革命军战役史第五部——戡乱》第9册，台北，“国防部史政编译局”1989年版，第142—143页。）
统帅部集权指挥方式的优劣点如下：
（一）优点
第一，能使所有军队在统一指挥下向同一战略目标作战，意志集中、力量集中。
第二，能使各种背景不同、素质各异的军队，在统帅部的指挥下，齐一行动，不至于形成各自为战、力量分散的局面。
第三，当统帅部具有充分威信时，可激励战志，增强士气，促进部队上下的团结合作。
（二）缺点
第一，过分干预下级，使得下级无从发挥其自身的指挥能力。长此以往，易使下级逐渐失去自主及应变能力，难以成为有为的将领，甚至养成“不求有功，但求无过”的依赖心理。（注：傅绍杰：《战斗力与战术的成就》，《现代军事》第3卷第3期，1948年3月，第15页。）
第二，各地区的战略构想及指导，由统帅部决定，不易切合战场状况变化，故易陷于被动。尤其重要会战或决战的指导，战机稍纵即逝，如等上级决定后再采行动易失战机。（注：抗战中期，军令部也曾抱怨“部队调动，统帅部干涉过严，有失前方机动性。”参阅军令部《军令部审查检阅各部队参谋报告书决议案》，油印本，1941年，第5页，中国第二历史档案馆藏军令部档案，769/2217。）一位当年的军事将领对此曾有生动的描述，并认为这是当年军事指挥上的一大弊病：
打仗是瞬息万变的事，前面一个情况，一直到师长晓得，起码已经过了十二小时，最快、最近的也要两小时才晓得。无线电的操作有一定时间的。师长得到一个情况后，再由参谋长作报告，也要一天。拟电报、译电报，再去拍，拍到侍从室再译给蒋委员长看，已经过了几天了。加上又逢委员长休息、开会啦，等到他下命令，情况早变了。不是他的命令错，而是情况不同了，照他的指示做，必定打败仗，这是必然的，我们指挥系统的大毛病就在此。军队无法独立作战，力量受到本身的束缚无从发挥，这是革命军积习很深的习惯，也是一个大病。（注：张朋园、林泉、张俊宏访问，张俊宏纪录：《于达先生访问纪录》，台北，中研院近代史研究所1989年版，第121—122页。）
第三，一个地区内常有数个战场同时进行作战，在缺乏健全的参谋人员辅佐的情况下（注：张瑞德：《抗战时期国军的参谋人员》，《中央研究院近代史研究所集刊》第24期，1995年6月，第741—772页。），如每一战场均听从统帅部的指示，将使得统帅部无暇应付。
第四，统帅权集中的指挥形式，必须在统帅部先有充分威信时方得实施，如统帅部的威信不足，则必造成各自为战的分裂状态。
统帅部的这种集权指挥方式适与中共军队相反。中共中央军事委员会与下级部队的指挥关系，初期较为松弛，及至1947年夏，也逐渐趋于集中，但是对于下级各地区野战军内的各部队，则自始至终甚少干涉；同时，重要决策或计划，多先征询下级意见，甚至进行往返数次的研商，最后才由中央军委会作成定案。如辽沈战役、淮海战役等，均是如此。此外，中共军队下级部队的独断权责较大，上级赋予下级的任务较具弹性，有时仅以作战目标给予下级，并不作细部指示，因此下级部队，尤其各野战军，即可按照自己的判断与战场现况，指挥作战。故其战略可以充分取得战术的支持，部队特性也可以因应敌情的不同，而作充分的发挥。（注：值得注意的是，中共中央军事委员会与下级部队指挥关系的优缺点，适与前述相反。因此，中共军队上层的指挥方式，适用于建国前的发展阶段，其缺点在于易形成割据分裂，中共军队日后的内部矛盾，与此有密切关系。参阅《国民革命军战役史第五部——戡乱》第9册，第146—147页；Odd Arne Westad， Decisive Encounters: The Chinese Civil War， 1946—1950（Stanford: Stanford University Press， 2003）， pp. 9—10. ）1948年初，徐复观（曾任侍从室参谋）即曾在蒋介石面前，将国共两方的指挥方式作了以下对比：
有不少人认为总裁（按：指蒋）直接指挥作战的方式不太妥当……匪军特性之一，是他们的机动能力特别强。由前线的团长、师长，把情况逐级报到总裁这里来，再由总裁指示下去，中间经过的时间，匪情已经有了变化，再适当的指示，也成为不适当的了。尤其是养成他们遇事请示的倚赖习惯，缺乏积极地责任心；失败后，把责任都向总裁身上推；这种风气应矫正过来。（注：徐复观：《垃圾箱外》，《徐复观杂文——忆往事》，台北，时报文化出版企业有限公司1980年版，第39页。）
蒋听后一言不发，可见对于徐所提意见也知道得十分清楚。（注：徐复观：《垃圾箱外》，《徐复观杂文——忆往事》，第39—40页。）
不过值得进一步讨论的是，既然集权式指挥方式为一项特色，则好越级指挥者，即应不限于蒋介石一人。事实上，确实是如此，如阎锡山（注：Donald G. Gillin， Warlord: Yen Hsi-shan in Shansi Province 1911—1949（Princeton: Princeton University Press， 1967）， pp. 258—259. ）、陈诚（注：张玉法、陈存恭访问，黄铭明纪录：《刘安祺先生访问纪录》，台北，中研院近代史研究所1991年版，第97页。）、胡宗南（注：张朋园、林泉、张俊宏访问，张俊宏纪录：《王微先生访问纪录》，台北，中研院近代史研究所1996年版，第155—156页；桂崇基：《中国现代史料拾遗》，台北，台湾中华书局1989年版，第622页。）等，普遍均有此倾向。军界人士以为，将领的喜好直接指挥，乃是自长久指挥小兵团的经验中养成的习惯，而缺乏指挥大兵团作战的训练及经验所致。（注：《王微先生访问纪录》，第155—156页。）但是笔者以为，这些将领喜好直接指挥的习惯，乃是其个人经验与军队“集权式指挥文化”两者之间交互作用的结果。1941年起，国防最高委员会于各级行政机关推行分层负责制度（注：蒋焕文：《战时政治建设》，国民图书出版社1942年版，第180页；国防最高委员会秘书处编印：《行政三联制检讨会议辑要》，1943年，第119—122页。“分层负责”一词，系由行政院政务处长蒋廷黻所创，参阅蒋廷黻口述、谢钟琏记《蒋廷黻回忆录》，台北，传记文学出版社1979年版，第225—226页。），1945年1月，蒋介石也曾指示参谋总长程潜及军事委员会各部部长，应即于所属部会实施分层负责制（注：《蒋委员长致代参谋总长程潜及军委会各部部长为署属各部会及应实施分层负责制条示》，李云汉主编：《蒋委员长中正抗战方策手稿汇辑》（二），台北，中国国民党中央委员会党史委员会1992年版，第146页。），但是成效似乎有限。
四、蒋介石好发手令的原因（二）
蒋介石的好发手令，除了与统帅部的集权指挥方式有关，同时也是当时时代的产物。当时的中国社会，基本上仍为一个农业社会，所赖以联系者，主要是血缘、地缘、业缘等“关系”，而非制度。军队为社会的产物，自然也反映其作风。抗战期间，尤其是抗战后期物质环境艰苦时，军队武器装备不良，待遇微薄，营养欠缺，升迁管道不顺畅，各种人事制度均无法发挥功能，在这种情况下，所能仰赖者，只有反日情绪和官兵之间的情感。因此，蒋介石除了强调人身政治，以士气取代组织，似乎也没有其他更好的选择。于是他除了组织各种干部训练团、班，经常自己出面外，尚须兼任中央军校及各分校校长，团长以上人员的任命，也须他亲自召见圈定。因此，他的好发手令和越级指挥，“也还是他人身政治的延长，只有经过他的耳提面命，对方才觉得责无旁贷，很多超过常理以外的任务，能否确实执行不说，首先也只有委员长手谕或面谕才能指派得过去”（注：黄仁宇：《张学良、孙立人和大历史》，《地北天南叙古今》，第122—123页。）。事实上，长官越级笼络干部，在当时是普遍的现象，如军长越级笼络团长、师长越级笼络营长等。在胡宗南的部队中，胡不仅常越过兵团笼络军长，甚至常越过军长笼络师长（注：施有仁：《第三十八军守备秦岭和撤退入川经过》，《中华文史资料文库》第7卷，中国文史出版社1996年版，第632—633页。）；又如在薛岳的第四军中，团长以上的人事调动，也非经他本人的批准不可（注：故有人讽刺第四军为“薛家军”。参阅罗平野《镇江江防第四军的覆灭》，《中华文史资料文库》第7卷，第672页。作者曾任第四军参谋长。）。
手令既然扮演如此重要的角色，内容和格式即必须讲究。在称谓上，对一般部属，当然可以直称下属的姓名与官衔，对关系较为密切者，则使用别号，甚至称兄道弟，如对冯玉祥称“焕章大哥”或“焕章如兄”，对阎锡山称“百川兄”，对李宗仁称“德邻兄”，甚至对比自己小14岁的张学良，也称“汉卿兄”，下面称弟署名。对宁夏省主席马鸿逵，因其为拜盟兄弟马福祥之子，故称“少云世兄”。对林森，为表示尊敬称“林主席”，下署蒋中正。对黄埔学生，本可直呼其名或仅称其职务加姓名，但蒋为了笼络人心，也常对其称兄道弟，如对胡宗南称“宗南弟”，对康泽称“兆民弟”。（注：秋宗鼎：《蒋介石的侍从室纪实》，《中华文史资料文库》第8卷，第953页。）
至于手令的内容与叙述方式，则视性质与时机的不同，而有所差异。现试举以下二例加以说明。
1944年5月5日，日军进犯洛阳，与第一战区部队战于龙门。（注：郭廷以编：《中华民国史事日志》第4册，台北，中研院近代史研究所1985年版，第280页。）蒋介石于战况激烈之际，发出一电示，所书收件人除了第十四集团军总司令刘茂恩、副总司令刘戡，更包括下属各军长、副军长、师长、副师长等20余人，内容除了以感性的言词鼓舞士气外，也重申“连坐法”的惩罚方式，以加重各级干部的责任感：
特急。洛阳。蒋长官，转第十四集团军刘总司令茂恩、刘副总司令戡、张军长际鹏、武军长庭麟、谢军长辅三，并转陈副军长鸿远、陈军长武、张副军长信成、刘师长献捷、李师长纪云、马师长雄飞、范师长龙章、沈师长向奎、王师长连庆、张师长世光、李师长振清、王副师长文材、尹副师长作干、王副师长辅成、李副师长松昆、陈副师长德明、梅副师长展翼、赵副师长天兴暨各团长钧鉴：此次洛阳、龙门之会战，实为我抗战成败之最大关键，正我全体官兵杀敌报国成功成仁完成革命之职责，用慰我国父及阵亡先烈在天之灵，凡我忠勇将士，务须抱定必胜信念，死守阵地，发挥城存与存、城亡与亡之决心，上下一致，共生同死，服从命令，严守纪律，重申连坐法，如有怕死、后退伤害我全军之荣誉者，必斩无赦，望我各级官长尤应身先士卒，严督勤教，完成此重大之使命。我军荣辱，主义成败，国家存亡，民族盛衰，全在此举，希共奋勉，争取胜利，勿使长沙与常德战绩独美于前也。蒋中正手令。辰歌申。印。（注：《蒋委员长致第一战区长官蒋鼎文转第十四集团军总司令刘茂恩、副总司令刘戡及各军师团长等所属奋起争取胜利电示》，《蒋委员长中正抗战方策手稿汇辑》（二），第253—254页。）
至于1948年7月13日蒋介石写给康泽一通手令式的电报，则属于另一种类型。1948年，康泽任第十五绥靖区司令官，驻襄阳。是年6月，中共部署在华中展开攻击战，致7月上旬，中共军队已推进至襄阳城外，双方展开激烈的攻防战。蒋介石7月13日给康泽一通手令式的电报，指示他退守襄阳城内，苦撑待援：
康司令官：真（十一日）电悉，南北两方援军，最迟必于哿（二十）日前赶到襄阳，中正负责督促勿念……此次如我决心退守城内，集中全力防御匪部来攻之办法，则必能击退匪部，确保安全，有时且可乘机转为攻势，歼灭疲乏之残匪，何况有我空军昼夜前来助战，非匪之所能及也。惟此全视主将之智勇与决心而定。历来革命苦战之役，当军民惊惶失措之际，独赖主将指挥若定，则过一时期自必转危为安，一般军民亦不知其所以然也。吾弟经过此番风浪，渡过此一难关，以后不惟胆识可以因之大为长进，而且立名成业，亦起于此矣。只要信赖余言，坚忍镇定，匪虽凶猛，其如之何？弟以为如何？中正手启御机元印。（注：局外人：《从襄阳失陷说到康泽被俘》，（香港）《春秋杂志》第101期，1961年9月，第10页。）
这封电报不仅对战局作了具体指示，同时对于康泽个人未来的成名立业，也能殷切寄以厚望，其爱护关切之情，似有如家人父子，与前一封电文采恩威并施方式激励士气大为不同。
五、手令制度的影响
蒋介石所发的手令，大多数被奉为“圣旨”般贯彻执行，因此具有提高效率及鼓舞士气的功能，不过也有部分手令未被贯彻执行。根据现有的资料，军政要员对于不合理的手令或是越级指挥，也并非全盘照收，他们所采取的对策，大致可分为以下几类：
第一，拒收。有些地方军系领袖对于蒋的越级指挥，根本直接予以拒绝，最有名的例子即为李宗仁。1937年10月，蒋任李为第五战区司令长官时，李即向蒋表示不希望蒋打电报直接指挥第五战区的部队，获蒋同意。蒋也真守此诺言，终李6年之任，蒋从未直接指挥过第五战区的部队。（注：《李宗仁回忆录》，第550页。）对于白崇禧，蒋也有所顾忌，即使干预，也不敢坚持己见。例如1939年10月10日，蒋致电时任桂林行营主任的白崇禧，对江南各战区的处置，作了两项指示，文末仍需加上“以上两项之处置，自信不致错误，请先在前方斟酌实情，并与墨三（顾祝同，时任第三战区司令长官）、辞修（陈诚，时任第九战区司令长官）切计从速断行为盼”（注：《蒋委员长致桂林行营主任白崇禧对江南各战区之处置电示》，李云汉主编：《蒋委员长中正抗战方策手稿汇辑》（一），台北，中国国民党中央委员会党史委员会1992年版，第129页。）的字句。
第二，不主动请示。1938年台儿庄会战后，李宗仁与白崇禧的部队撤至涡河，对于是否渡河，一时无法决定，有人建议请示蒋介石，李宗仁不表赞同，他说：“为什么要请示？请示，他同意我们的做法，还不是一样；如果他不同意，硬叫我们打，那时，打，就要完；不打，违抗命令，也要完。从现在起，电台不和他（蒋介石）联络，待突围成功后，再打电报给他。”（注：赖慧鹏：《台儿庄之战和徐州突围亲历记》，《广西文史资料选辑》第6辑，1964年4月，第139页。）这句话同时也反映出部分军政领袖的心态。
第三，躲避。1941年第三次长沙会战时，第九战区司令长官薛岳本来打得很好，不料在作战正紧张时，蒋介石一个电话将军队调乱，薛岳一时无法补救，被打得大败，失了长沙。薛岳在一气之下，竟不听统帅部要求将部队撤往湘西的命令，反将部队撤至江西，后来薛几乎因此受到处分。有人问薛何以要如此做，薛说：“跑远一点，他（指蒋）电话便打不通了！”这是抗战期间军中高级将领众人皆知的趣事。（注：《李宗仁回忆录》，第550页。这则趣事，后来更为Barbara W. Tuchman的畅销著作引用。参阅Tuchman， Stilwell and American Experience in China， 1911—45（New York: Macmillan Co. ， 1970）， p. 357. ）
第四，阳奉阴违。1944年春，日军发动“一号作战”，当衡阳受到日军围攻时，蒋介石在重庆以军用电话指挥衡阳作战，命令衡阳附近各部队增援衡阳守军。但是这些部队有的避不受命，有的敷衍应付，不积极行动。黄涛的第六十二军当时在衡阳以东，他为了躲避蒋介石的命令，告诉部下，如蒋来电话即说军长公出。第廿四集团军总司令王耀武则采取口头应付、实际上按兵不动的态度。某日，戴笠传达蒋介石命令，要王耀武派一个加强营，攻击日军侧背，救援衡阳第十军（军长方先觉）。王耀武复电戴笠说戴判断如神，实际上依然按兵不动，虚伪应付了事。（注：鲍志鸿：《抗战后期的豫湘桂战役——在军统局的所见所闻》，《武汉文史资料》1987年第2辑，第91页。）事实上，这种阳奉阴违的作风并非只限于军中，在党政各界也是所在多有。侍从室1940年所作的一次定期检查显示，各机关主官对于手令饬办事项，仍有未能彻底遵办者，甚至有延至数月始复者，其中专以文字敷衍，与事实全不相符，或并不照所拟办法施行，如重庆市府呈复电力节约办法事实上并未照办之类，尤属所在多有。（注：《夏新霈陈侍从室第二处承发之二十九至三十五各年度手令清检表》，国民政府档案，0431/3720. 01—01。）
第五，拖延缓办。蒋介石亲自部署一事，往往一夕数变，经常是尚未考虑成熟，即下达命令，不多久又更动刚下达的命令，弄得上下均无所适从。后来一些前线的高级将领掌握了蒋的习惯，于是接到蒋的手令或电令后，并不马上处理，等到蒋的决心确定后再处理。（注：例如有一次蒋介石打长途电话给陈诚，要他和第九战区代司令长官薛岳研究，将李玉堂的部队抽出一个师填补某地。隔了约2小时，蒋又电陈，要他将李玉堂集团军全部移驻某地。陈诚两次接到蒋的电令，均按兵不动，直到晚间才打电话给侍从室主任林蔚，林表示蒋仍未下达最后决心。次日，蒋果然直接打电话给薛岳，表示李玉堂的部队暂时不要调动。详见王正元《为蒋介石接电话十二年见闻》，《江苏文史资料》第36辑，第31—32页。）
蒋介石所发的手令，大多数具有贯彻命令、提高效率及鼓舞士气的效果，但是其中也有少数越级指挥的手令，从长期来看，造成了一些负面的影响。
首先，越级指挥作战的手令，造成下属缺乏主动精神。蒋介石有时以手令干预机微，使得下层机关缺乏主动精神，凡事均仰赖蒋的裁示。此种习性一旦养成，对于党政军一般事务的影响尚小，如遇战事，则影响甚大。中央军的将领都知道，“奉行蒋先生的命令，往往要吃败仗，但是如不听他的命令，出了乱子，便更不得了。所以大家索性自己不出主意，让委员长直接指挥，吃了败仗由最高统帅自己负责，大家落得没有责任。”（注：《李宗仁回忆录》，第549页。）如果每派一兵、移一步均需听命于千里外的统帅，未有不违时失机自取溃退者。
其次，亲自指挥破坏体制。蒋介石所采取的集权式部队指挥模式，使得各部队养成一种习惯，于接到上级函电时，先看公文末端，如有“中正手启”字样，即需特别注意；如为“中正侍参”（即由侍从室主办），也还重视，但是如果是其他部门主办的电报，即需看情形来决定遵行的程度。因此，军令部、军政部，甚至后方勤务部，有时为求命令有效，也要用“中正手启”名义发电。此种以个人权威取代机构权威的运作方式，虽然有其效果，但是无法持久。（注：张治中：《张治中回忆录》，文史资料出版社1985年版，第299—300页。）
自1940年下半年起，蒋介石即靠下达手令维持其统治的威信。1947年夏季以后，蒋在军事上居于守势，但他依然依赖手令，并责成军务局对手令加强检查催办的制度，每隔数日即向受令者（单位）发出通知书，查询办理情况。（注：秋宗鼎：《蒋介石的侍从室纪实》，《中华文史资料文库》第8卷，第951页。）但是，随着国共军事势力的消长，蒋的威信逐渐丧失，他的手令也因而丧失效力。1948年12月，第十二兵团的一位军长杨伯涛对于该兵团官兵接到蒋手令后的反应，有以下生动的描述：
第十二兵团被解放军包围了十几天之后，官兵极度疲惫，对解放军的夜间攻击非常恐惧。各个阵地守军与友好通电话时，互相道别，未卜明朝能否相见。当晨星荧荧、东方放明的时候，我们都两眼望天，看天气好不好，期盼从天上掉下粮食和弹药来。但是这天南京飞机投下的粮弹微不足道，却投下一袋文件，其中是蒋委员长给黄维和各军军长的亲笔信，另外从飞机上洒下一张张传单，是蒋委员长对第十二兵团全体官兵所颁发的嘉慰令。亲笔信和嘉慰令的内容，无非是为国民党军官兵打气，说这次战役官兵如何英勇，解放军已遭到严重打击，伤亡惨重，崩溃在即，只要再坚持下去，就一定取得最后胜利，对官兵的忠勇表示无比的欣慰关怀，党国前途实深利赖等等。这些不仅没有收到预期的效果，相反的激起了所有官兵对蒋介石的怨愤，大家要的就是粮食、弹药、援军，开空头支票抵什么用，实际是一道催命符。大家意识到催命符一到我们就快完了。（注：杨伯涛：《第十八军从进攻到被歼灭》，《中华文史资料文库》第7卷，第140页。）
以上的文字系完成于1950年以后的中国大陆，因此对于蒋介石和该军长所在第十二兵团的官兵情绪的描述或有欠客观，不过仍可从中看出手令效力的局限性。
六、结论
综前所述，可以得到以下几点结论：
第一，蒋介石所颁手令，如依种类区分，以军事类为最多，政治类次之，党务类较少。从手令的内容上观察，显示出蒋介石治理的幅度极广，与传统帝制时期的统治者并无太大的不同；他重视宣传，也与北洋时期的统治者类似；不过蒋重视政令是否能贯彻至县以下的基层组织，则与过去的统治者不同。
第二，蒋介石所颁布的手令虽多，但是仅为战争时期的权宜措施，1950年以后所颁布的手令即大为减少；即使是在1950年以前，蒋也再三督促所属，尽量不以手令形式颁布命令；一些越级指挥的手令，大多限于作战指挥方面，在一般有关党政事务的手令中，越级指挥者极为罕见，因此实难谓蒋无尊重体制之心。
第三，蒋于指挥作战时，好发手令越级指挥，一方面与统帅部的集权指挥方式有关，另一方面也与蒋个人缺乏大兵团作战的训练与经验有关，因此好越级指挥作战者，绝非仅限于蒋一人，而是存在于当时军事将领之中的普遍现象。
第四，蒋好发手令，也是长官笼络部属的一种手段。抗战时期，尤其是抗战后期物质环境艰困，军队的武器装备不良，待遇微薄，营养欠缺，各种人事制度均无法发挥作用，在这种情况下，所能仰赖者，只有反日情绪和官兵之间的情感。因此，长官越级笼络部属，在当时实为普遍的现象。
第五，蒋好以手令越级指挥作战，所造成的祸害，似未如前人想象之大，其原因在于国府军政要员对于不合理的手令或越级指挥，每多采取各种方法予以抵制，甚至拒不执行。
第六，蒋所颁手令，大多数具有贯彻命令、提高效率与鼓舞士气的效果，不过同时也造成下属缺乏主动精神及破坏体制等负面影响。国共内战后期，随着国共军事势力的消长，蒋的威信逐渐丧失，其手令也因而丧失效力。
（文章来源：《近代史研究》2005年第05期）
