摘要：县知事兼理司法是在民国时期新式法院设立不足的情况下，所推行的一种由县级行政长官兼理审判检察权的一种临时性司法救济措施。在实践过程中，该制度并没有得到很好的执行，一定程度上造成了司法上的黑暗。它是现代司法制度对当时中国社会的屈从，中国转型社会的表现。
关键词：南京国民政府 县知事 兼理司法
民国时期县知事*兼理司法是指在没有设立新式法院的地方，由县知事行使审判检察权的一种制度。1914年，袁世凯颁布了《县知事兼理司法事务暂行条例》，规定“凡未设法院各县之司法事务，委任县知事处理之。”[1]，这是民国时期县知事兼理司法的法律基础。后经1923年修订，1927年8月12日南京国民政府下令暂准援用，但条例内容较以往大都没有变化。县知事兼理司法时，不但拥有审判权，亦拥有检察权。
一、南京国民政府前期县知事兼理司法相关法令
1927年8月12日国民政府令暂准援用北京政府1923年3月14日公布施行的《修正县知事兼理司法事务暂行条例》，该条例规定，凡未设法院各县之司法事务，委任县知事处理之。县知事审理案件，得设承审员助理之。县知事关于司法事务受高等审判厅检察厅长监督，承审员受县知事之监督。[2]p1-2
该条例明确规定了县知事具有审理案件的审判权，却没直接说明县长兼理检察官，但已明白指出县知事受高等检察厅监督。同日，国民政府令暂准援用北京政府的《修正县知事审理诉讼暂行章程》中规定，凡未设法院或司法公署各县，应属初级或地方管辖之，民事刑事诉讼由县知事审理。设有承审员各县，属于初级管辖案件，概归承审员独自审判，以县公署名义行之，由承审员负其责任，地方管辖案件得由县知事交由承审员审理，但县知事应与承审员同负其责任。针对该条，司法院出台了不少司法解释。（1）司法院二十二年院字第九五○号解释，查兼理司法之县政府，县长管有检察审判两种职权。设有承审员各县属于初级管辖案件，依县知事审理诉讼暂行章程第一条第二项，虽归承审员独自审判，但县长如认其判决为不当，仍得依检察职权，提起上诉。至侦查程序应由县长以职权进行，承审员无权处分。（2）司法院二十三年院字第一一四五号解释，兼理司法县知事所受理之刑事案件，业经宣告辩论终结，或经裁定重开辩论，已入于审判程序者，于县法院成立后应迳送刑庭审判，毋庸再由检察官重行侦查。[2]p3-4从司法院的两条司法解释，可以明确的看出，兼理司法之县知事除拥有审判权外，还拥有检察权。
为了使兼理司法县长对司法事务有具体的操作，某些地方出台相应配套制度。河南省高等法院于1932年12月10日呈奉司法行政部核准了《河南兼理司法各县县长处理司法事务及奖励处分暂行细则》，其内容有4章，（1）总则；（2）诉讼事项；（3）法收事项；（4）奖励及处分。该细则规定，在诉讼事项中，县长对承审员审理的案件有这样的监督权利，“承审员承办案件除照章应单独审判者外，其余案件审结后应拟具判词送经县长核定，再行宣判。县长核阅承审员判词有左列情形之一者，得修正之：一、文字舛误或题材失当者；二、所叙事实显不明确或理由欠缺及抵触者；三、不适用法律或使用法律显有错误者。”[3]p31-39由于县长兼理检察职权，如果在不服县政府审理的上诉案件中有如上三项错误，那就说明县长就没有尽到检察职责。根据《复判暂行条例》的规定，兼理司法审理的刑事案件要呈送高等法院复判。为使该项规定落到实处，在《河南兼理司法各县县长处理司法事务及奖励处分暂行细则》第四项奖励与处分中有规定，不服审判呈请上诉案件不为依法迅速呈送或应经复判案件漏未呈送者，除情节重大应以违法或废弛职务论依公务员惩戒法办理外，得予以记过、记大过或撤任处分。县长应受记功、记大功、记过、记大过之奖励及处分由高等法院院长首席检察官核定行之，并由院函请民政厅备案应受加俸、升用、撤任之奖励及处分并认为应付惩戒者，由高等法院院长首席检察官函商民政厅长核定，转请省政府行之。[3]31-39案件虽有承审员直接审理，但县长为责任人，如有依法迅速呈送或应经复判案件漏未呈送的，一经查出，则会有严重后果。这就在制度上使得兼理司法的县长在行使司法权力时，受到一定的限制。
县长兼理司法的司法权，除有普通司法权之外，还有特种司法权。早在1932年，鄂豫皖三省“剿匪”总司令部为整顿军纪，清除“匪患”计，公布了经国民政府批准的《鄂豫皖三省剿匪总司令部加委各县县长兼本部军法官暂行条例》，该条例规定“剿匪”区内各县县长兼任军法官，兼任军法官的县长对“赤匪、盗匪”，“非军人犯军事上法令之规定者”，“地方奸宄扰乱治安者”等人犯进行拘捕和审理。到了1935年，中国共产党力量的发展壮大已为南京国民政府之最大心病，为剿灭中共势力，司法行政部训令训字第三八四二号令最高法院院长首席检察官并转饬所属一体知照《国民政府军事委员会委员长行营修正加委各省行督察专员及县长兼任本行营军法官暂行条例》，该条例规定：为整顿军纪，清除匪患，及处理特种案件起见，得加委各省行政督察专员及县长，兼任本行营军法官。未经委兼本行营军法官之行政督察专员或县长，如有必要情形，各该省政府，得声叙理由，呈请本行营加委。各兼军法官对于下列案件有拘捕审理判决的权力：现役军人犯罪，或违反军风纪者；非军人，违犯军事法令者；赤匪或盗匪；地方奸宄扰乱治安者；剿匪部队，阵前俘匪，就近送交审理者；依法令规定，应归审判者。各兼军法官审判之案件，应于谕知判决后五日内，缮具判决正本，连同全案卷证，呈送本行营审核，被告人得提出声辩书，呈由原判机关一并呈送。各兼军法官所为之判决，应直接呈报本行营，非经本行营令准不得执行。各兼军法官所为之判决，本行营得委任各该省最高军政长官，代为审核。各兼军法官，对于境内来历不明，逗留游散之军官士兵或类似军人之人，应负责清查妥速处理之。各兼军法官，执行职务，应受本行营军法处之指导。[4]p39-40迟至1935年，国民政府统辖下，仍有几百县之司法为县长兼理，此条例一出，各县长又凭空多出一项职责。无疑，这是对县长兼理普通司法常规工作一个冲击。同时，又扩展了县长的司法权力。该条例并不按照司法程序审判案件，“各兼军法官所为之判决，本行营得委任各该省最高军政长官，代为审核”。审判官，审核人都非司法专职人员，却要对应归于普通刑事案件的“赤匪或盗匪”“地方奸宄扰乱治安者”，进行拘捕审理判决，他们践踏了这些人所应有的权利，给本已为时人所讥的县长兼理司法的黑暗又加重了色彩。
二、县知事兼理司法的实践
中国自晚清司法改革，实行的便是大陆派法律，为国家诉追主义。所以刑事案件一经发生，或检察官举发，或被害人告诉，或第三人告发后，关于侦查、不起诉处分、提起公诉、实行公诉等，检察官开始行使其所有职权。
所谓侦查大都包括拘缉被告人，羁押被告人，以及检证、搜索、扣押和保管。
不起诉处分，指有下列情形时，检察官对案件作不起诉处分。第一，当案件本身有下列情形时，犯罪之起诉权消减：时效已期满者；曾经判决确定者；曾经大赦者；犯罪后之法律已废止其刑罚者；告诉或请求乃论之罪其告诉或请求已经撤回者。第二，检察官认为案件有下列情形之一者应不起诉：起诉权已消减者；犯罪嫌疑不足者；行为不成犯罪者；法律应免除其刑者；对于被告无审判权者。第三，检察官认为案件具有下列情形者得不起诉：属于初级法院管辖者；情节轻微以不起诉为有实益者；被害人不希望处罚者。如果案件作不起诉处分者应制作处分书，叙述事实上及法律上的理由。
由于县长兼理司法，自然拥有以上之检察权。但由于以一身兼审判、检察两职权，提起公诉程序，自然对县长来讲无使用之时。在这种情况下，何为检察，何为审判，只能就其诉讼进行的程度加以区分。当案件自开始进行时，如搜索物证传唤人证，系在认明犯罪主体及犯罪事实的，即属于检察。在实行公诉阶段，县长既兼检察，那么对于自己所为之判决，如查有控告、再诉、再审、非常上诉者，即应由自己提起控告、再诉、再审、非常上诉才能算是尽职。县长对于自己判决提起控告，也应出控告理由书，依据事务管辖范围，请求地方法院或高等法院检察官为之。对于第一审辩论前所为驳回公诉的判决在确定后，发现新事实或新证据，可以请求再为诉讼。县长提起再诉，如有其县政府管辖，则如同又受理了一新案件。对于处罪或无罪的判决确定后，如果发现事实上有重大错误，即可请求再审以为救济。县长请求再审，无论原确定判决为第一审或上诉审之判决，均应向第二审管辖法院之检察官为之。判决在确定后，发现其违反法律，应呈明上级检察官转最高法院首席检察官提起非常上诉以为救济方法。正式审判之声请经认为违背法律上之程式或其声请权已丧失者，法院应以裁定驳回之。对于法院所为之决定，检察官如有不服，可通过抗告行之。县政府的批谕与法院的决定，有时有同一性质（指有准驳者言），如果批谕后，发现有欠公允时，得由自己径自撤销或变更，以为救济。犹如已经检察官之抗告，可不待诉讼人之抗告而始为之撤销变更。
如果县长依上诉程序予以操作，则属难能可贵，中国司法亦有光明之前途。但现实如何呢？“搜集所有贪污县政府之劣迹，罄南山之竹，恐不能缕述其万一也”。偶举一例说明之：甲县乙银楼商运货至丙县某县某镇赶会，住宿丁家，傍晚丁劝乙出外观剧，自任代为看管货物之责，且为之阖门，乙商出未半小时即返，而货物已不翼而飞，乙商向丁诘责，丁允为探听以缓之，乙商侦骑四出，于戊县得辗转向丁买赃物之己焉，乙商前后向甲丙两县府告诉，（在甲县用刑事状，在丙县用行政书状），丁被羁押，（依法甲县府对此案无管辖权）丁家人以行政书状请求丙县府咨请甲县府移转管辖，丙县府批示为准，丁家人以百金为某科长寿，旋即准许，一再代为咨达甲县府，提取案卷及人犯，自乙告诉以迄甲县府移转案犯到丙县府时，已逾六月矣，丙县府对于该案尚无丝毫头绪，丙县县长交该案于承审员，承审员早闻该案已蒙不洁，拒而不受，乙商以丙县县长久未结案，且探悉丙县县府内唯承审员公正廉明，难以贿通，不为情屈，状请移案于承审员审判，县长批示许之矣，着另缮刑事状投递，被告丁闻而惧，托人向乙商求和，事洽，乙商不复向承审员递状，两造呈请县长息诉，许之，案亦搁置。[5]p3上诉案件中兼理司法之丙县县长，在处理本件中有多处错误，其一，接理告诉后应及时咨请甲县府移转管辖，该项工作为其职责，而其在受贿之后才予以办理。其二，接理案件后县长应以检察官职权予以侦查，然六个月之内竟毫无头绪，拖累告诉人过长。其三，不论罪之大小，只视贿赂丰啬，即不处分，又不判决，只将卷宗束诸高阁；对于受贿后的案件，又随意移归承审员审判。本案中兼理司法之县长审检两职权都未尽职。
虽然没有直接的资料看到县长兼理司法的工作，但在刑事第二审的判决中可窥一斑。江苏高等法院刑事判决十九年诉字第二五二号内载，陈子路因防火损坏案，不服无锡县政府中华民国十八年七月二十五日第一审判决进行上诉。第一审判决中对陈子路的放火罪行予以了认定。但高院在二审中则对该案件中对陈子路关于放火罪及执行刑部分却予以撤销，支持了上诉人的部分理由，将原判决关于放火罪行及执行刑部分撤销，其他之上诉部分驳回。[6]p328这起案件中，第一审检察官（县长兼理）对提起公诉以后之职权的执行上欠妥。即在判决案件中对被告放火罪行的认定上，没有仔细核查，没有很好地起到监督法制的作用。
在司法行政部训令中同样可以看到县长兼理司法的实践。司法行政部训令（训字第六零八号）令署河南高等法院首席检察官傅廷桢，提到王虎林掳人勒赎一案有以下不妥：（1）此案初判认定事项，除掳人勒赎外，尚有结合大帮肆行抢劫及放火并伤人致命情事，因此原审认该王虎林之犯罪，与上述事实既有不符，乃不依法裁定为□□之复审，率予更正判决，已不无违误。（2）只根据原审所认掳人勒赎部分证言，就指称该被告等从井村田升宣家掳人勒赎，行至徘徊镇中途，即被保定队捕获，显尚未着手于犯罪之实际，乃遽论以掳人勒赎未遂罪，尤欠允当。（3）在该案初判判决于民国二十三年五月二十三日送达以后，该被告即于同月二十九日声明上诉，没有舍弃上诉权或撤回上诉，原审即不予进行第二审审判，而为复判判决。根据院字第八八九号及九二零号解释，在以上情形下的复判应该归于无效。[7]p11此训令中所涉及之案件中初判为县长兼理司法，县长在办案中，连最基本的犯罪事实没有调查清楚，就认定被告有罪，委实欠妥。同时，法律条文明确规定，在审判地方管辖之刑事案件判决送达后，被告有上诉的权利，只有被告舍弃上诉权或撤回上诉，没有进行实际的上诉，才可以上报予以复审。但该初判之兼理司法之县长，却于上诉期限没结束被告即声明上诉的情况下，将案件呈报高等法院进行复判。县长兼理检察官职权没有尽职。
三、对县知事兼理司法的评判
晚清至民国亦是我国由传统社会向现代社会的转型期。无论政治、经济、文化各方面，司法领域亦存在新旧杂糅，新陈代谢的局面。晚清在进行司法改革时，就力图将司法权从行政权中剥离出来，以求符合现代司法制度中的司法独立原则。但现实中呈现出另一形态。就河南来言，北京政府时期，各地的司法体系多沿袭清制。“县知事既是行政长官又是司法长官。‘旧衙役依然存在，他们靠勒索百姓维生。如传讯民刑案件，就向原告、被告和证人索要盘费和份子钱。’南京政府成立后，旧衙役体系渐被裁革，各县继设政务警察代替。各县基本设有承审员。至1937年7月，河南省有11个县设有地方法院，63个县设有县司法处。按照司法规划，南京国民政府应在1932年全部设立新式法院，但直到1947年实行所谓的“宪政”时，其新式法院的设置数尚不足原计划的三分之一。”[8]在这种情况下，新式法院设立严重不足，司法权无法从行政权中剥离，县长兼理司法必然成为一种现实存在，是对当时中国现状的屈从。
兼理司法的县长中，尽管有众多敷衍者，亦不乏有对司法热切者，其不尽职尽责另有其原因。制度制订得再合理，如果行政部门不作为，制度只能成为一纸空文。河南省内黄县县长褚怀理认为：“办理司法案件，于人民权利义务之保障，至为密切，关于清理积案，迭奉上令加紧办理，足见重视诉讼，保障民众，无所不至。惟县长尚有管蠡之见，不能已于言者。即河南民刑案件月报，未见前任造报，亦未经奉令催报，各县无此项月报，则积案若干？进行迟速若何？上峰必难明了，若遇县长承审之贪污者，不免任意积压，上下其手，函应更张，以资稽考。”[9] 如此情形，上行下效，县长兼理司法必然效率低下，敷衍了事。
参考文献：
[1] 县知事兼理司法事务暂行条例[A].政府公报。1914.4.6.
[2] 朱观。县司法法令判解汇编[M].上海。正中书局。1948.
[3] 河南兼理司法各县县长处理司法事务及奖励处分暂行细则[A].河南高等法院。河南司法公报季刊·法规。民国二十一年十十一十二份。
[4] 国民政府军事委员会委员长行营修正加委各省行督察专员及县长兼任本行营军法官暂行条例[A].法律评论。第十二卷。第四十期。
[5] 啸北。对于县长兼理司法事务暂行条例草案之商榷[J].法律评论。第十二卷。第四十一期。
[6] 谢森，陈士杰，殷吉墀编。卢静仪点校。民刑事裁判大全[Z].北京大学出版社。2007.
[7] 司法行政部训令第六零八号[Z].司法公报。第二十三号。
[8] 张华军。民国河南县政研究[D].南开大学博士学位论文。2009.
[9] 褚怀理。各县县长函报从政感想摘要——内黄县长褚怀理[J].河南政治月刊。1934
On the Concurrent Judicial Institution
of Magistrate in the Early Stage of Nanjing National Gowernment
Huang jun-hua
Abstract : Because of the scarcity of the judicial independent courts ，the Concurrent Judicial Institution was established as a temporary remedy in the county governments. In practice， the system does not get very good execution， caused a certain degree of judicial darkness. It is a modern judicial system on Chinese society at that time the subject， and the performance of Chinese social transition.
Key words : the early stage Nanjing National Gowernment ， Magistrate， Concurrent Judicial Institution
基金项目：国家社会科学基金项目《南京国民政府司法制度研究》（项目编号：07BZS031）；河南省教育厅项目《南京国民政府（1927-1937）检察制度设计及其运作》（项目编号：2010-QN-029）
作者简介：黄俊华（1975—），女，河南兰考人，河南大学历史文化学院近代中国研究所讲师，主要研究方向为中国近现代史。
*1932年12月10日河南省高等法院呈奉司法行政部核准《河南兼理司法各县县长处理司法事务及奖励处分暂行细则》，从中可以看出，至少从这个时候，县政府行政长官的称呼已由县知事改为县长。因此，本文所讲县知事或县长兼理司法，为同一含义，皆为县政府行政长官兼理司法。
