1894年中日甲午战争以后，中国的民族危机和清朝的统治危机都日趋加深，清政府的经济政策也随之发生了明显变化，开始逐渐重视发展工商实业，并采取了一系列具体措施。饬令各省设立商务局、农工商局，即是其中的一项重要内容。迄至目前，有关的论著对商务局、农工商局或一笔带过，或只字未提，更无专文作详细说明。鉴于这一缺陷，本文拟就其有关具体情况作一初步论述，从一个侧面观照甲午战后清政府经济政策的变化及其影响。
（一）
郑观应是晚清较早提出设立商务局的有识之士之一。他在《盛世危言》的《商战》篇中，已明确指出要振兴商务，就必须特设商务大臣，同时在各省设立商务局。他还具体阐明，商务局的设立，应“仿西法，由各艺各商户，公举殷商及巧工设为董事，予以体面，不准地方官藉此要求。凡有商务、工务应办之事，可者，随时禀报商务大臣，或商务大臣不公，有徇私自利之心，准各省商务局绅董，禀呈军机处转奏，庶下情上达，不至为一人壅蔽也。”（1）此后，他又再三申述这一要求。不难看出，郑观应主张设立商务局的具体目的，是为了使商情得以顺畅上达，商人免受不肖官吏阻挠侵夺。他强调有了商务局，各种弊端得以消除商人亦得仿照西例，承办要务，必将争自灌磨，使货物翻新，销流畅旺，上以仰承国家之要需，下以杜绝外洋之辰漏，安见商富而国不富耶？”（2）虽然郑观应的这种期望有些脱离实际，但他在当时能较早提出设立商务局这一兴商措施，仍称得上是卓识之见。
甲午战争的惨败，使清朝统治集团颇受震动，清廷颁发的上谕，提出要艰苦一心，“痛除积弊”，亟筹兴革。随后，不少官员上奏请求发展工商实业以自强，民间“设厂自救”的社会舆论也日见强烈，再加上面临严重的财政危机，清政府遂开始改变经济政策，重视发展民间工商实业。清廷上谕宣称“以恤商惠工为本源”，并命各省督抚暨地方官对如何发展工商“悉心妥筹，酌度办法”（3）。于是，一些官员纷纷奏陈各项振兴工商措施。商务局的设立，也被列为其中的一项重要具体内容，并很快受到清廷重视。
光绪二十一年（1895）闰五月，张之洞上《吁请修备储才折》，奏请设立商务局、工政局，阐明“护商之要，不外合众商之力以厚其本，合国民之力以济其穷。今宜于各省设商务局，令就各项商务悉举董事，随时会议，专取便商利民之举，酌济轻重，官为疏导之。”（4）同年十一月，御史王鹏运奏请讲求商务一折，也着重提出在沿海各省会各设商务局一所局中派提调一员，驻局办事，将该省各项商业，悉令公举董事一人，随时来局，将该省商况利病情形，与提调妥商整顿补救之法，禀督抚而行之，事关重大者，督抚即行具奏。”（5）清廷谕令军机处将此折交总理衙门议奏。同年十二月，总理衙门奏复：“该御史请于各省设立商务局，俾得维护华商，渐收利权，诚为当务之急。”但是，总理衙门不赞成在局中派设提调，认为如果“派设专员作为提调，以官府之体而亲阛阓之业，终难透辟。不如官为设局，一切仍听商办，以联其情”。为此，总理衙门奏请朝廷饬下各督抚，于省会设立商务局，“由各商公举一殷实稳练素有声望之绅商，派充局董，驻局办事”。各府州县于水陆通衝之处设立通商公所，“各举分董，以联指臂”（6）。总理衙门此折上奏之后，得旨如所议行，饬下各督抚遵照办理。
总理衙门支持设立商务局，也是希望通过这一措施达到“商情可期踊跃，商利可冀扩充”，即发展工商实业的目的。但其着眼点更注重以此消除官与商之间的隔阂，改善官商关系。当时中国的情况是官对商不关痛痒，“公事则派捐，讼事则拖累，商之视官政猛如虎，其能收上下相维之益乎？”所以，总理衙门期待以设立商务局使“官商一气，力顾利权”（7）。上述表明，清朝统治集团在甲午战争后不仅开始重视发展工商实业，而且有一部分成员意识到必须从观念和政策上改变对商的态度，强调官府应注重保护工商业者的利益，使官商联络一气，由此才能真正促进中国工商业的发展。这种认识与洋务运动时期官对商的态度相比较，应该说是一个明显的进步。
在此之后，有些省份即开始设立商务局。1896年，张之洞奏准使用原息借商款60万两，另加息借官款，作为设立苏州商务局及创办纱厂股本。同时奏准委派前国子监祭酒陆润庠经理苏州商务局，前礼科给事中丁立瀛经理镇江一带商务局，前翰林院修撰张謇经理通海一带商务局，“此外各绅由各局给与照会，均会商地方官相机鼓舞，设法振兴，以期华商华民生计，日有起色”（8）。山西巡抚胡聘之也奏准调派籍隶山西的刑部候补郎中曹中裕、候选道冀以禾、候选知府刘笃康等人在晋创办商务局，并特别强调“联络官商，合为一气”，“若但由官设局劝办，众情不免疑沮，恐难集事”。另还拟定了商务局集股章程，“俟在省城设立商务总局后，即就本省土货易于行销者，先行集资试办，此外查有可兴之利，再随时推广，即将来开办矿务，一切招商集股事宜，亦可派令经理。”（9）
但是，多数省份的官员当时并未即刻引起重视，也未采取实际行动。陈炽在其所写《创立商部说》一文中，描述当时的情况说：“刻总署议准各省设立商务局，选举商董，求通下情。然地方官吏，大都一笑置之，即便实见施行，亦惟以一纸官文奉行故事，而于商人奚益也？而于商务奚裨也？盖中国之官商相去悬绝，不设专官以隶之，不设专律以防之，不定地方官吏之考成功罪以警之，而欲恤商情，振商务，保商权，是犹缘木求鱼，欲南辕而北其辙也，其必不可得已。”（10）可见，尽管清政府在甲午战后已饬令各省设立商务局，但在起初的施行过程中并不十分顺畅。
光绪二十四年（1898）四月，侍郎荣惠奏请特设商务大臣，奉旨著总理衙门议奏。总理衙门认为，前已奏准于各省设立商务局，无庸另设大员督办。同时请求朝廷饬下各督抚，查照奏案实力遵行创办商务局。清廷遂又颁发上谕，再次强调：“商务为富强要图，自应及时举办”。“著各督抚率员绅认真讲求，妥速筹办，总期联络商情，上下一气，毋得虚应故事，并将办理情形迅速具奏。”（11）尽管如此，仍有一些省份的官员持观望塞责态度。康有为于同年六月上条陈商务折指出：设立商务局早已奉谕施行，“惟各省督抚多未通时变，久习因循”，难以奏效。“顷虽再下明诏，疆臣亦惟置若罔闻”（12）。此折上奏数日之后，清廷再次就设立商务局颁发上谕，命两江总督刘坤一、湖广总督张之洞选派通达商务明白公正之员绅，“试办商务局事宜”。张之洞在署两江总督期间即对设立商务局比较热心，此次清廷上谕点名饬令其派员在汉口筹设商务局，他更是十分重视。经过一段时间筹备，张之洞即于当年阴历八月初奏准设立汉口商务局，并拟订了振兴工商的八条具体措施。刘坤一因行动迟缓而受到清廷训斥，随后邀请张謇主持创办上海商务局。光绪二十四年七月，清廷还曾根据康有为请立农工商总局于京师，立分局于各省的奏议，谕令在京师设立农工商总局，派直隶霸昌道端方、直隶候补道徐建寅、吴懋鼎等督理，并均赏给三品卿衔，“一切事件，准其随时具奏”。各直省则由该督抚设立农工商分局，遴探通达时务公正廉明之绅士二三员总司其事。这样，此后各省所设4有关机构有的称商务局，有的称农工商局，但性质大体相似。
戊戌变法期间，设立商务局的省份渐趋增加，但也不是每个省份均已设立，有的是在戊戌变法之后或20世纪初才正式创立。例如山东商务局，就直至1901年11月才由袁世凯奏准设立。到清末清政府推行“新政”的一段时期，商务局或农工商局已比较普遍地在各省创立。另需补充说明的是，戊戌变法失败后，慈禧曾废除光绪帝颁行的许多变法措施，但却基本上未改变发展工商业的政策。慈禧也认为“工商为当今之要图”，命各级官员“随时兴办”（13），所以，戊戌变法的失败并未中断商务局的设立。戊戌政变后，慈禧所派特使刚毅曾一度裁撤上海商务局，但慈禧不久又下令刘坤一在上海重组商务局。刘坤一仍委派张謇和湖北候补道刘世珩“驰赴上海设局开办，总理其事，并选举各业巨商严信厚等为商务总董，分饬所属（各业）各举分董”（14）。同时还在省城江宁设立江南商务总局，因而上海商务局在此后或称江南商务沪局，或称上海商务总局。
由上可知，晚清商务局的设立，首先是郑观应等早期维新派代表人物所提出，其次是由于甲午战败的强烈刺激，清朝统治集团内部一部分官员奏请振兴工商以自强，进而提出设立商务局的具体措施，得到清廷的支持，从而使之付诸实现。但更多商务局的设立，则是戊戌变法时期康有为等维新派大力推动的结果。清末“新政”时期的振兴工商，在某种意义上可以说是甲午战后清政府发展工商业政策的继续和深入，又更进一步促使商务局或农工商局在全国各地比较普遍地得到设立。上述商务局的设立、发展过程，从一个侧面反映了从甲午战后到清末这一历史时期内，清政府经济政策从初始变化到全面施行振兴工商的阶段性发展特点。
（二）
晚清设立的商务局，在行政上一般都隶属于各省督抚，19世纪末清朝在中央并未设置商部，除设在京师的农工商总局可随时具奏外，各省的商务局遇事均需呈请督抚代奏。康有为鉴于这种情况，曾提出将各省商务局直隶于总理衙门，以便统一管辖，但未被采纳。事实上，由总理衙门统辖各省的商务局也并不合适；然而由各省督抚直接管辖，并由督抚任命商务局主事官员，确有不少弊端。1903年商部设立后，希望改变这一状况，但商部也不便公开剥夺各省督抚的有关权限，转而向朝廷提出了一个变通办法，即各省担任商务局或农工商局总办者，均由商部加札委任为商部商务议员，遇有公事准其迳行呈报商部，由此绕过各省的督抚。商部又奏请朝廷饬下各省将军督抚务选谙习商学、通达政治之员派充商务局总办，并出具切实考语，造具履历清册咨报商部。总办上任后是否称职，应由商部随时察核。遇有应行商办事件，商部仍分咨各省督抚妥筹办理，其寻常调查之件则由商部迳行札知各商务局总办核复（15）。清廷准如商部奏议办理，此后商务局、农工商局即形成对地方督抚与商部的双重隶属关系。
甲午战后清朝虽多次饬令各省设立商务局，但对其办事机构的设置无具体说明和规定。19世纪末匆忙设立的一些商务局，大多无史料足以表明其建有具体的各个办事机构，一般都只有总办、会办若干人主持局务，因而其办事效率令人怀疑。清末“新政”时期的商务局，则开始按各方面的职责设立各种办事机构。例如福建商务局参照商部分设四司的办法，变通设立六所。保惠所专司招商、保商、建设学堂、译书、译报、执行商律禁令、词讼、颁给专利凭照、激劝保奖之事；货殖所专司开垦、树艺、蚕桑、畜牧一切农务中生利之事；艺术所专司机器制造、矿产、铁路、招工等一切艺中生利之事；会计所专司税务、货币、品物价值、校正度量权衡、出入经费之事；陈列所专司陈设品物、评定良窳、各业赛会转运之事；调查所专司考查内地土产、外来货物、时价涨落、销路通塞、一切记载报告之事（16）。有了具体的办事机构，职权分明，各司其责，才能有效地运作，发挥其应有的作用。
关于商务局的权限、职责及其活动，清政府起初并无具体规划和措施，也未像后来设立商会那样，拟订一个统一的章程，加以明确的规定和说明。戊戌变法时期在康有为的建议下，清廷谕令商务局应查明各该处物产，设厂兴工，并讲求商学、商报、商会，开始对商务局的职责权限有了一些稍具体的规定，但仍较为笼统。不过，大多数商务局在设立时则对自己的职责与活动内容均作了较为详细的说明，例如张之洞奏准设立汉口商务局时拟订了八项应办之事，其他许多商务局则制订了章程，由此可以看出商务局究竟拥有哪些职责与权限，所从事的具体活动包括哪些内容。以下我们先分类对商务局设想中的职责与活动内容作一简略叙述。
（1）发展工商业。振兴工商是清政府设立商务局的主要目的，不少官员在奏折中对此均作了详细说明，各商务局成立后也将此项职责列入了章程，有的还制订了比较具体的措施。例如山东商务局暂行章程规定：有兴办大宗贸易，需本过巨，商人力有不逮，准由众董事议定，禀请商务局察勘，如确系有裨商务，能兴巨利而著明效者，由商务局酌筹资助。另还指明，凡本省物产，若能仿照西法制造各项用物，“各该处官绅商民，应即赴局呈报应办情形，由局详核章程，验明资本，即准领照承办，并由官妥为保护。”（17）汉口商务局为倡导华商使用机器制造土货，拟订办法由“官筹本若干，并借商款若干，先设数厂，令其观感”；或代为华商访求制造之法，及需用何项机器（18）。江南商务总局的章程规定，凡某处物产仿西法制造各项用物，各该处官绅商民报明查实，鼓励创议人承办，并“视物大小给予专利年限，大者十年，中者六年，小者三年”（19）。
（2）联络工商。各商务局都将联络工商作为重要职责之一。有的规定各行商公举董事一人，“以期上与商务总局可以禀承，下与各该行业商可以筹议，务使分者能合，散者能聚，彼此声气联络，互相维持。”（20）各董事中又公举总董事二人，遇有重大紧要事件，由总董事赴商务局商同妥筹。每届朔望，即阴历每月初一、十五日，各董事均会集一次，讨论商务利病。遇有窒碍不便之事，准其禀告商务局，设法改除。其尚待振兴提倡者，亦准禀局筹办，由此密切官与商之间的联系。有的商务局还明确规定，总董与各业行董赴局会议，“须踵议院成法”，以诸人意见相同为定。如与商务局总办或会办意见不合，也准各该董“据实申陈，以凭复核办理，无所用其顾忌，庶上无压制之情，下无束缚之患”（21）。
（3）调查商情。不明商情，就无法针对实际情况，制订有效的兴商措施，商务局作为新设立的振兴工商机构，不能不予以重视。山东、福州商务局、江南商务总局等，对此都有较详细的规定。
（4）保商护商。各商务局都将保商护商也列为重要职责之一。有的指明：“如有土棍、吏役讹诈凌压商民，准该商赴局禀诉，由局委查明实情，即派局差拿交地方官惩办。如地方官袓庇瞻徇，即禀请督抚查办。”（22）有的规定，商家财产讼案，先由行董详议，以免衙门官司拖累。如行董未能了结，再赴商务局申诉，由总董秉公调处。如仍调处不下，理曲者梗顽不服，或逃匿不到，即由商务局提案追惩，并按月分案摘由呈报各宪查核（23）。为保护商人正当权益，有的商务局还规定，凡纠股设立公司经营商业，或因商业存人资本及借本者，如有暗蚀资财，私挪股本，托名亏折、倒闭、卷逃等情，一经被累人控告，商务局传案审实，即遵户、刑二部奏定章程，勒限追欠，逾限发交地方分别定罪，其逃匿不到案者，即行查封家产备抵，并行文通缉，务获究办（24）。另还有商务局专门拟订了详细的保商章程，并说明商人经过关卡，货物照数遵章完纳税厘，如有司事巡丁藉词加载隐漏，留难需索，一经控告到局，即由局移交地方官审实追还，按情罪轻重分别惩办。如该关卡庇护或地方官瞻徇，由商务局申详察究。除此之外，许多商务局还规定，凡以低伪货物假冒招牌仿单，有碍市面销场，经商人查获实据控告，或经董事呈明，即由商务局传讯严办。
（5）奖商恤商。自古以来，中国商人即横遭压抑，根本谈不上获得奖恤。甲午战后，清朝统治集团一定程度地意识到，奖恤商人是兴商富国所必须，商务局对此遂也予以重视，作为自己的一项重要职责。张之洞札饬创办汉口商务局，拟订八项振兴工商措施奏准推行，其中之一即为奖商恤商，凡能新创机器厂，在外洋学成工艺，回华可资实用者，或捐资兴办商报、商会、商学，均奏明请奖（25）。许多商务局都在章程中具体规定了奖商、恤商办法。
（6）兴商学，通商智。在各商务局章程中，有的指明，凡商人愿仿西法，自行捐资设立商务学堂、讲习商学者，报明商务局立案，俟有成效，由局核其捐资多寡，照章详请商宪奏咨给奖（26）。有的规定，凡商人子弟，在本国商务学堂毕业，愿往各国考察商学者，由商务局详请巡抚派员考验，给予护照，咨照出使各国大臣送该国商务学堂肄业，一面咨呈外务部立案，俟该学生毕业，领有凭照回华，即可酌量派办商务，并先作为商务局考察商务人员（27）。还有的拟订具体办法，鼓励商人子弟赴日攻读商学，回国担任商业学堂教习。
（7）办商报。创办商报，可随时刊发商务行情，便于商人掌握商情，了解国内外有关动态，因而许多商务局都将商报列为应办之事。
（8）立商会。劝导商人成立商会，是扩充商力、振兴工商的一项具体措施。有些商务局在当时对这一措施的作用已有所认识，例如汉口商务局成立伊始，即制订办法，拟邀集在汉的各省各帮商董入局议立商会。袁世凯在创设东省商务局拟定试办章程折中，也认识到不仅应设立商务局，以为挈领提纲之所，而且应该“分立商会，公举董事，以讨论利病，联合声气”。
上述诸多方面，是一部分商务局成立时在自订章程或有关奏折中，列举的各项职责及振兴工商的具体措施。如果这些职责和措施都能很好地得到贯彻执行，无疑将会有裨于中国工商业的迅速发展。然而，考察商务局的实际作用，不能单看其章程及文字上的措施而应着重分析其具体执行情况，否则就会失之偏颇。由于有关史料十分零散，难以就某一个商务局作系统详实的剖析，以下只能尽力之所及，就笔者所掌握的部分商务局的史料，对晚清商务局在各方面的实际作用略作综合论述。
（三）
从实际情况看，晚清的商务局、农工商局并未将其章程中规定的各方面内容都完全付诸实现，但在上述许多方面确实发挥了一定的积极作用。对这些积极作用既不能估计过高，但也不能一概予以抹煞，应给予实事求是的肯定。
首先，在推动工商实业发展方面，不少商务局、农工商局都采取了一些实际措施，产生了一定的积极影响。河南商务局成立后，叠饬各属州县广种树木，兴办利，又远购桑秧颁发各处，创办农务实业学堂，并在省城设立工艺官局、蚕桑局，通饬各属筹设工艺厂、习艺所及劝工陈列所（28）。1906年，江南劝业机器工艺总局仿日本样式新制织布木机，为使其推广使用，江南商务总局将该织布机图样印制1000张，分发两江各府州县，“以开风气，借塞漏卮”。苏省商务局也分送图样，劝谕各处商民仿造传习。湖南农工商总局设湘米公司，产品远销汉口一带，并购机设碾米厂，以备扩充办法。又湘产红茶，因焙制不善，销场远逊于前，该局也劝谕各卑茶商，讲求焙制，改良工艺（29）。
有些商务局成立后，直接致力于兴办近代工业。例如苏州商务局在陆润庠主持下，创办了苏纶纱厂，于1897年完工开车。南通商务局在张謇经理下创办大生纱厂，也于1899年完工开车。对于商人禀请创办近代企业，许多商务局也予以积极支持，并为之联络沟通，呈报立案，请官府给以保护。1906年苏州商人欧阳元瑞等筹设瑞丰轮船公司，经苏州商务总会报至苏省商务局，商务局即咨文苏州关，请准予立案，给示保护。同时札饬各该处巡警实力维持，以免滋扰。1909年苏商姚文佺拟创办华通有限公司，两江总督饬农工商务局查核其章程是否妥当，该局表示，该公司“营业正当”，所拟章程并“无不妥之处”，可准予立案，从而使该公司得以顺利创立（30）。另外，一些商务局还创办商品陈列所和各种劝业会，以推动工商业的发展。例如江苏农工商务局于1908年创办了商品陈列所，并于陈列所附设劝工场，仿造外货，以挽利权（31）。1905年，四川商务局也曾购集天然品、制造品各数十百种，举办商品陈列会。后又与劝工局开办成都商业劝工会，“略仿赛会规模，划分地段，拟定章程，劝谕各属工商，皆可赴会”（32）。1906年苏省商务局曾专门照会苏州商务总会，“希即转告绅商劝设工厂，广习方言，自后遇有赛会，得以辟销路而悉外情”（33）。有些商人携带商品参加外国的博览会，还获得了各种奖品，为中国争得了荣誉。这些事例表明，商务局、农工商局致力于发展工商业，并非完全停留于表面文字上，而是采取了许多实际措施，也产生了一定的积极作用。
在调查商情、联络工商方面，许多商务局、农工商局也并不单是以此粉饰门庭，而是有一定的作为。山东农工商务局曾派员分赴各州县调查商情物产，并要求各有关人员“不得以空禀搪塞，亦不得照录旧志物产名目敷衍了事，务宜将现在情形详细查核，逐项分别注明，以备稽考而立振兴实业之基础”（34）。有的商务局在调查商情时与商会紧密配合，依靠商务总会及各属分会开展这一活动。例如江苏农工商务局曾致函苏州商务总会，说明“商务统计关系宪政，敝局固责无旁贷，贵会尤谊不容辞，务望不惮烦劳，黾勉共济”（35），并拟定调查统计表，请苏州商务总会行文各属分会，分类调查商品出入大概数目，以及商务衰旺情形。据保存完好的苏州商会档案文献记载，各商务分会的调查统计种类非常广泛，内容也比较详细。例如1909年常昭商务分会报送的常熟、昭文两县物产调查表，将制造品分为竹木、服装、五金、锻冶、染织、染机等部类，具体每一项又标明其制造地点、规模构造、发展历史、原料及其产地、手工生产还是机器生产、产品用途、数量、价目、销路及近年改良情况等等；植物分为水产、农业、蚕桑等几大部类，各部类中又细加区别，详记产地、种植、肥料、产量和销售各方面情况；至于矿物类，则侧重调查产地、数量、开采、冶炼、销行何处、如何运输等内容（36）。如此全面的商情物产调查，在以前是不曾有过的，它可使工商业者对何地生产、销售何物，行情涨落如何，做到心中有数，进而明了商务盛衰之故和进出口多寡之理，从而推动工商业的发展。同时，也为我们今天研究该地区的经济发展史留下了难得的第一手资料。
联络工商，沟通官与商之间的情谊，是各商务局、农工商局比较重视的一项职责，在这方面虽未能使广大工商业者获得满意的实际效果，但有些商务局、农工商局也作出了努力，并取得了一定的成效。1899年底江南商务总局成立后，旋即发文知照各行商董，“理有不及共谕者，本局可代宣之；情不能上达者，本局可代达之。”（37）在工商业者的新式社团商会成立之前，商务局联络工商的主要办法，是由各行业推举董事，随时与商务局接洽。商会成立之后，成为工商各业的领导机关，有些商务局又注意与商会保持密切联系。1909年苏州商务总会致函苏省农工商局，提出“研究商法要贵互换知识，所有贵局讯结各案，亦请按月照送一份，以资联络而备参考。”农工商局马上回函表示：敝局宗旨在“扫除官气，以与商民直接”，“来文所嘱自当一体照办”（38）。有的商务局还比较重视联络各业扩充商力。晚清时期的中国，“商情涣散，无论各行之中不相交通，即一行之中亦隐苦敌国，互相倾轧，互相请忌”。为此，广东商务局通行一百余行商家，谕令公举行内董事数人为代表，联合建立“公共会馆”，“以便联络商情，研究商业广东商务局在转达商情，反映商人要求方面，也曾发挥一定的实际作用。1904年，广东船商对包捐商的勒索表示强烈不满，赴广东商务局请求“代陈当道”，商务局总办当即面谒广东巡抚，将船商之请“披沥上诉”，广东巡抚遂令将该包捐商斥革（39）。
有关保护工商业者利益方面的职责，大多数商务局、农工商局的实际行动并不能令广大工商户满意，但也有些商务局、农工商局采取了一些实际措施，受到工商户的欢迎。例如“商民每以钱债争讼延宕纠缠，致令破产倾家，甚或牵动市面，影响商界，为害于民间者最深且重。”其原因在于，地方官府对类似争讼往往视为钱债细故，讯结无期，甚或敲诈勒索，商民不堪拖累。面对这种情况，江苏农工商局增设裁判员，专管商务词讼，“以期随到随讯，随讯随结，涤净官气，无扰商民。”（40）汉口商务局则设立了类似商业法庭南“传审公廨”，“专为代追武汉商贾积欠”。凡有商董三人公请传案，即由廨员签票派役协同地保往传，秉公讯办，使受累商人利益有所保护（41）。遇商人遭受其他经济损失，有的商务局也代为与有关方面交涉。如1907年苏州恒康钱庄经由日清大东轮局托运现洋5000元，当收方湖州安康钱庄验收时缺700元，遂向日商轮局索赔，日商托词狡辩，拒不认赔。湖州商务局即致函苏州商务总会，请代为查证，据理讯追，苏商总会又致函日本驻苏领事，表示“商款万不能无端损失”（42）。类似的事件，如无商务局和商会出面交涉，单靠商家微薄的力量，是难以与外商相抗衡的。
有的商务局还抵制洋商在租界以外开行设栈，以保护华商的利益。甲午战后，洋商虽得以在租界内开设洋行、工厂，但仍不能在租界外直接设栈开店。1910年，美孚洋行先后两次暗地采取种种手段私租行栈，偷运大批煤油兜售。苏省农工商局坚决支持华商正当要求，出面交涉，挫败了洋商的阴谋。在当时的情况下，遏止洋商的渗透扩张，也就是保护华商的利益，苏省农工商局支持苏商反对洋商开行设栈的斗争，是其保护工商业者的又一具体反映。
在收回铁路修筑权的斗争中，有的商务局、农工商局也支持华商的要求，帮助华商维护利权。例如江苏境内铁路的修筑权，在19世纪末为英国侵略者通过与清朝签订草约所攫取。1905年江苏绅商要求收回路权自建铁路，英方急忙向清廷提出签订正约，以破坏商办铁路。苏省商务局为此事照会苏商总会，请即刻召集商人商议对策。苏商总会复函商务局，阐明“其窒碍情形不言可喻，应请毋庸订立正约”，并请商务局“烦查照转详”（43）。商务局遂按商务总会的要求详复苏抚，说明苏商“所议尚属实在情形”，请奏明将原订草约作废。苏抚也咨文外务部，要求“速将草约作废，以顺舆情而维大局”（44）。第二年，苏省即成立苏路公司，使商办铁路运动获得进一步发展。事实表明，有些商务局在通官商之邮、保护华商利益方面，是发挥了一定的实际作用的。
有关商务局、农工商局兴商学、通商智、办商报的实际作用，因史料缺乏，难以作出全面准确的判断。但据散见材料可知，有些商务局在这方面还是作了一些努力。例如江南商务总局即筹办了商业学校暨商品陈列馆。另外，有些商务局也曾经创办过商报。例如1899年4月，汉口商务局主办的《湖北商务报》正式发刊，月出3册，以“开商智、振商务”为宗旨，主要刊登商务谕旨、奏疏、政令、中外商情和商业知识等内容，在商学商律方面曾先后刊发《日本商律》、《日本商务学堂章程》、《商业经济学》、《商业博物志》等。该报由汉口商务局派阅，已知发行5年，计163册（45）。《湖北商业报》创刊后，“半年以来，官绅商民辗转传观，研究颇殷，风气渐启”（46）。
1910年2月，江南商务沪局（即上海商务总局）也创办了《江南商务报》，该报同样是旬刊，每月初一、十一、二十一日出版。它虽由江南商务沪局主办，但却是设在江宁的江南商务总局的官报。其发行办法为，由各省布政使下发所属州县，大县12份，中县8份，小县6份，报费由布政使在各属养廉项下按季扣解总局，另还有国内外公私订购的一部份，每期发行总计约数千册。《江南商务报》的宗旨是开通商智，沟通官商感情。特别应该指出的是，《江南商务报》登载的一些文章，揭露了帝国主义对中国的经济渗透与侵略，指明官与商之间的隔阂及其弊端，并反映了商人发展工商业的要求与愿望，这些在当时都是具有进步意义的（47）。
劝办商会，是商务局联合各行各业，扩充商人力量的另一项具体措施。当时，朝野上下都期望成立商会联群情，兴工商，张之洞曾专为此事札文汉口商务局，商部议派各省商务议员章程也曾规定，各商务局商务议员需提倡劝办商会。一些商务局、农工商局对此更为重视。苏省商务局为尽速创办商会事照会绅商王同愈等人，“希即会商各业领袖商董，赶速筹办，实力举行，万勿再延。”（48）1905年11月，苏商推举总、协理，呈请商部奏准正式成立苏州商务总会。又如“奉天自开办商务总局以来，首以设立商务总会为宗旨，当向各商推诚布告，设法开导”（49），并请由盛京将军赵尔巽出面，转请商部奏准创立了奉天商务总会。
（四）
以上所述，是一部分商务局、农工商局设立后，在各个方面所发挥的实际作用，从总体上看，与其在章程中所规定的内容还相差甚远。可以说，没有一个商务局或农工商局真正有效地承担了自己规定的全部职责。其中原因很多，但很重要的一点是由于其官办性质。前曾指出，郑观应的设想是，商务局应由各处行商公举老成练达有声望之殷商担任总办和董事，并由总办聘请公正廉明熟识商务之绅士常川驻局，凡有商务、工务应办之事，准其随时禀报商务大臣，由地方官予以保护。很显然，按照郑观应的设想，商务局应是一个拥有一定职权的商办机构，而不是官办机构。总理衙门的有关奏折也曾反对由官府委派驻局提调，并强调“不如官为设局，一切仍听商办，以联其情”，由各商公举殷实稳练之绅商派充局董，驻局办事。但实际上，各省相继设立的商务局，都是由督抚委派在职或候补官员担任总办和会办，总办和会办又唯督抚之马首是瞻，形成“局为官设”的衙门体制，由此使商务局变为官办机构，根本无商董驻局主持有关事务。
由于商务局、农工商局都是清朝的官办机构，自然不可能与广大商人的要求与愿望完全一致，也不可能随时随地都真正站在商人的立场上，维护商人的利益。1909年，苏州花树业因旱涝天灾及花市凋疲，异常竭蹶，请求准予免捐，遭厘捐总局横蛮拒绝，导致花树业抗捐风潮。苏州商务总会作为各业商人的领导机构，多次致函厘捐总局，支持花树业商人的要求，引起当道忌恨。为争取苏省农工商局的支持，苏商总会致函说明“贵局同有保商之责”，“想贵局上顾国计，下念民生，必有体恤矜全，通融核办”（50）。但是，苏省农工商局却置若罔闻，将其标榜的保商护商宗旨抛于脑后。由此事可以看出，官办的农工商局与商办的商会，在保护商人利益方面仍存在着明显的不同。有的商务局吏役不仅不保护商人，反而对商人盘剥勒索。例如福州商务局“遇有商民自外埠归者，吏役任意诛求，地方无赖亦百端鱼肉，使之不安其居，转滋他族，情形不无可悯”（51）。
此外，许多商务局成立时，都声称要维护利权，发展实业，但有些商务局实际上却反其道而行之，不仅未起到维护利权的作用，反而大肆出卖利权，引起商人强烈不满。例如在山西，刘鹗等人以华商晋丰公司名义，提出承办山西各地煤、铁等矿，同时与英商福公司商议借银1000万两，将盂县、平定州、泽州、潞安府所属矿产的开采权出卖给福公司。经山西商务局呈请晋抚胡聘之同意，于1897年签署了矿务借款合同和开矿章程。消息传出，不少官员上奏反对出卖山西矿权，清政府令胡聘之黜退刘鹗等人，由商务局与福公司另行交涉。商务局非但未站在华商立场上维护晋省矿权，反而于1898年5月与福公司签订《山西开矿制铁以及转运各色矿产章程》。该章程所出卖的矿权范围，较前更加扩大，除原有的四处之外，又加上了“平阳府属煤、铁以及他处煤油各矿”，将先前的与华商公司合办也改为由商务局直接“转请福公司办理”，并允许福公司为转运煤铁而修路、造桥、开浚河港、添造分支铁道接至干路或河口（52）。类似的事例说明，依靠清政府官办的商务局不可能真正维护中国的利权。尽管有些省份的商务局曾一度支持华商维护利权的斗争，但整个清王朝已腐朽衰败，不得不依赖出卖利权换取帝国主义国家的贷款，以维护日益亏空的财政，由此也决定了商务局最终对待利权的态度与立场。
在消除官商隔阂方面，一些商务局虽曾作了某些努力，但整个看来也并无非常显著的成效。不少商务局在章程中规定的各行商举董事，定期赴商务局聚议，借以联络工商的措施，实际上多未推行。因此，官与商之间的隔阂并未因商务局的设立而真正消除，官商关系机制也未发生明显变化，广大商人仍啧有烦言。发表在《申报》上的文章评论上海商务局时说：“行之数年，敷衍如故，隔阂如故，徒糜无数之资财，曾无丝毫之裨益”，“依然官自官，商自商，而于整顿商务之端，仍如隔十里之雾”（53）。1902年盛宣怀作为商约大臣赴上海参加中外商约谈判，也感到“局为官设”的衙门体制局限甚多，难以奏效。他在奏折中指出：“伏查光绪二十四年四月二十二日奉旨各省会地方设立商务局，亦已开办多年，但局为官设，仍用候补人员，不用商董，未免官与商视同秦越，商情甘苦，终难上达于官”，以致所谓保商护商与消除官商隔膜“不过具文，无裨商务”，“局所虽多，徒滋纷扰”（54）。这些都表明，尽管商务局、农工商局在许多方面曾发挥了一定的积极作用，对此应该予以肯定，但它终究还不是真正为商人说话办事的机构，也不可能免除官府对广大工商业者的层层盘剥。加之当时清政府财政困难，苛捐杂税与日俱增，严重妨碍了工商业的发展，致使商人的不满愈益强烈，这也是商务局、农工商局所无法解决的难题。如此种种，都使商务局、农工商局的实际作用远不能满足工商业者的要求，中国的资本主义也不可能通过清朝设立商务局、农工商局而走上迅速发展的道路。
本文刊于《近代史研究》1994年第4期，感谢华中师范大学近代史研究所硕士张超提供稿件。
注释：
1.赵靖、易梦虹主编：《中国近代经济思想资料选辑》中册，中华书局1982年版，第90页。
2.赵靖、易梦虹主编：《中国近代经济思想资料选辑》中册，第101页。
3.朱寿朋编：《光绪朝东华录》（四），中华书局1958年版，总3631页。
4.《张文襄公全集》卷37，奏议37。
5.朱寿朋编：《光绪朝东华录》（四），总3722—3723页。
6.以上引文见朱寿朋编：《光绪朝东华录》（四），总3723页。
7.同上。
8.张之洞：《筹设商务局片》，《张文襄公全集》卷43，奏议43。
9.《皇朝经世文新编》卷4，页23。赵靖、易梦虹主编：《中国近代经济思想资料选辑》中册，第84页。
10.朱寿朋编：《光绪朝东华录》（四），总4096页。
11.中国史学会编：《戊戌变法》第2册，神州国光社1953年版，第249页。
12.朱寿朋编：《光绪朝东华录》（四），总4224页。
13.《刘坤一遗集》奏疏，卷29，页56。
14.《东方杂志》第1卷第11期，商务第119—120页。
15.《东方杂志》第1卷第3期，商务第44—45页。
16.《袁世凯奏议》（上），天津古籍出版社1987年版，第345、347页。
17.《汉口试办商务局酌拟办法折》，《张文襄公全集》卷49，奏议49。
18.《东方杂志》第1卷第9期，商务第102页。
19.《袁世凯奏议》（上），第344页。
20.《福州商务局章程》，《皇朝经世文新编续集》卷10，商政3。
21.《袁世凯奏议》（上），第345页。
22.《福州商务局章程》，《皇朝经世文新编续集》卷10，商政3。
23.《袁世凯奏议》（上），第345—346页。
24.《汉口试办商务局酌拟办法折》，《张文襄公全集》卷49，奏议49。
25.《东方杂志》第1卷第9期，商务第100页。
26.《袁世凯奏议》（上），第346页。
27.《东方杂志》第2卷第5期，实业第74页。
28.《湖南农工商情形记略》，《商务官报》第15期，光绪三十二年七月二十五日。
29.《苏州商会档案丛编》第1辑，第298、327页。
30.同上，第436页。
31.《商务官报》第13期，光绪三十二年七月初五，“纪事”。
32.同（1），第468页。
33.《东方杂志》第9期，实业第150页。
34.《苏州商会档案丛编》第1辑，第217页。
35.《苏州商会档案丛编》第1辑，第219—247页。
36.《照会商董并颁发章程》，《江南商务报》第8期，1900年5月9日。
37.《苏州商会档案丛编》第1辑，第38、39页。
38.《东方杂志》第1卷第7期，时评第42页。
39.《东方杂志》第1卷第8期，时评第54页。
40.《苏州商会档案丛编》第1辑，第527页。
41.《东方杂志》第1卷第9期，商务第109页。
42.《苏州商会档案丛编》第1辑，第817、818页。
43.《苏州商会档案丛编》第1辑，第767页。
44.同上，第768页。
45.引自刘望龄：《黑血·金鼓——辛亥前后湖北报刊史事长编》，湖北教育出版社1991年版，第35页。
46.同上引刘望龄书。
47.参见《辛亥革命时期期刊介绍》第2集，人民出版社1992年版，第34—62页有关《江南商务报》的介绍文章。
48.《苏州商会档案丛编》第1辑，第5页。
49.《商部奏奉天设立商务总会折》，《东方杂志》第3卷第7期。
50.《苏州商会档案丛编》第1辑，第1116页。
51.《商部咨闽浙总督文》，《商务官报》第15期，光绪三十二年七月二十五日。
52.《山西商务局与福公司议定开矿制铁及转运各色矿产章程》，《昌言报》第4册，光绪二十四年八月初六日。
53.《通商情以前贸易说》，《申报》，1901年6月19日。
54.《请设上海商业会议公所折》，《愚斋存稿》卷7，奏疏7。
文章来源：《近代史研究》1994年第4期
