慈禧新政是清末社会政治生活中的一件大事，对稍后的预备立宪、辛亥革命曾产生直接间接的影响（广义而言，“新政”历时十年，包含预备立宪，这里主要以1901—1905年的新政情况进行探讨）；再者，中国近代化进程的主旋律是新的经济形态（资本主义）和新的阶级力量（资产阶级）的发展，慈禧新政是其中的一个重要音符，所以，搞清它的前因后果，对研究清末政治与中国近代化诸问题，夫疑很有价值。
一
戊戌变法是在慈禧集团的进攻下失败的，事过境迁，两年后慈禧在西安联翩下诏；声言“变法”，完全是出于国仙外形势的通迫。
首先，义和团运动粉碎了帝国主义武力瓜分中国的狂妄企图，列强在处理中国问题的态度上发生了转变。正是通过“拳乱”，列强看到了中华民族伟大的爱国精神的力量，不得不承认：“瓜分之事，实数下策。”（中国近代史资料丛刊：《义和团》（三），第244页。）列强之间的矛盾也不许他们达到这个目的，因为帝国主义的本质就是争夺霸权和领土，八国联军这人联合体是暂时的，今后对于中国，“仍须以华人治华地，……不能以待印度者待中国也。”（中国近代史资料丛刊：《义和团》（四）第249页。）故辛丑和约后，列强逐渐以“保全”中国的论调代替瓜分中国的企图，并认为：“我因得坐以收其利，比即无形瓜分之手段也。”（赫德《中国实测论》。）为了便于无形瓜分，列强要求清政府有所“革新”，赫德就曾写过一篇《更新节略》，针对清政府的外交、内政、武备、商务提出了许多具体意见（赫德《更新节略》，《帝国主义与中国海关》（九）。）
其二，清政府对国内危机的严重性有所认识，并开始寻求解决危机的路子。义和团运动失败后，清政府在政治、军事、外交、财政经济、文化教育等方面都陷入困境，满清宗庙社稷的命运危在旦夕，慈禧“每一念及，常为泪下”（《光绪朝东华录》（四），第5193页。）。与八国联军侵华的威胁比较，中外矛盾相对缓和，国内矛盾则更趋激化。如何改变现状，寻求出路，慈禧等人开始有所清醒。
其三，统治阶层中，洋务派倡导的“革新政治”倾向日渐增长。经过义和团运动，顽固派势力一败涂地，洋务派重新得势，他们不愿看到自己赖以生存的基础塌陷，便重弹“自强”、“求富”的调子，要求朝廷改革，慈禧下令变法，他们便成为实施新政的主要力量。
其四，19世纪末中国民族资本主义开始兴起，20世纪初有了初步发展，民族资产阶级经济力量有了较快增长。民族资产阶级为求得自身的存在和发展，对清政府提出了种种要求并开展了各种形式的斗争。其上层主要依赖与统治阶级的密切关系扩张资本，他们想走和平发展的道路，因而希望清政府能“变更”一些阻碍商务的法令条例，张謇就起草过一些变法方案送呈两江总督刘坤一（《张謇日记》光绪二十七年二月四日、二十四日。）。其中下层力求政治上的平等并迫切希望自由发展资本主义，但由于受到多方面的压迫，以及清政府所做的一切，实在令人失望，他们中的先进分子，便积极投入到推翻清王朝的活动中去了。
二
慈禧新政怎样开扬、包包含些什么内容呢？光绪二十六的十二月初十日（1901年1月29日），慈禧在西安以光绪名义发布了一道变法上谕，内称：“世有万古不易之常经，无一成不变之治法。穷变通久，见于大易。损益可知，著于论语。盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世。而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。……总之，法令不更，锢习不破；欲求振作，当议更张。著军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形。参酌中西要政，举凡朝章国政，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各举所见，通限两个月，详悉条议以闻。再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。”（《义和团运动档案史料》下册，第914—915页。）
此后，朝臣疆吏纷纷条陈变法意见。袁世凯最先提出十条措施，主要是整顿吏治，重视实学实科，改革财政，开通民智，整修武备，遣派留学生等项（袁世凯《养寿园奏议辑要》卷9；第1—11页。）。稍后，刘坤一、张之洞三次联合会奏（亦称《江楚会奏三折》），以“育才兴学”、“整顿中法”、“吸收西法”为中心议题（沈桐生辑《光绪政要》第23册，第27卷。）。“三折”影响甚大，慈禧也认为“事多可行”（《义和团运动档案史料》下册，第1328页。）。4月21日，清廷下诏“变通政治，力图自强”，成立督办政务处，著奕劻、李鸿等6人为督办政务大臣，刘坤一、张之洞遥为参预。随后，慈禧“母子一心，励行新政”，一系列“令甲令乙”的新政诏书次第颁发。
慈禧新政内容庞杂，大致可分以下数端。
（1）外交上，改总理各国事务衙门为外务部。过去的总理衙门所派诸王大臣多系兼差，在办理外交事务方面“恐未能殚心职守”，故改为外务部，“班列六部之前”（《义和团运动档案史料》下册，第1256页。），以便与列强“讲信修睦”。
（2）政治上，进行了多方面的整顿变通。
调整机构，整顿吏治。清政府自朝廷至各府州县，衙门层迭，“弊窦丛生”，为了切实整饬，清政府首先着力裁减冗衙。1902年后，清廷下令裁撤河东河道总督，并撤督抚同城的湖北、云南、广东三省巡抚衙门，又裁粤海关、淮安关、福建水师提督、江宁织造衙门，同时，罢詹事府、通政司、太常寺、太仆寺、光禄寺、鸿胪寺等闲衙。为了便于推行新政，另外设置机构，除督办政务处、外务部外、又设商部、学部、巡警部、练兵处等。1906年重定官制，除内阁、军机处仍旧外，共设11个部等机构，调整规模前所未有。
清末吏治，腐败至极，“各省院司书吏亦多与部吏沟通，其各府州县衙门书吏又往往沟通省吏舞文弄法，朋比为奸，……至差役索扰，尤为地方之害。”（沈桐生辑《光绪政要》第23册，第27卷。）清政府鉴于吏治败坏，不断激起民变，便在1901年连下两道上谕，诏令整顿部务，裁汰胥吏。同年又令“永罢实官捐例”（《清史稿》（四），第939页。）。此外还下令每年都要严格考核各级官员政绩，对违法者作出处分。
改革刑律，废除酷刑。清朝刑律，条法酷虐，各级官吏乱政扰民，非法断事，“一案株连动数十人”，以至民怨沸腾。1902年，清政府命沈家本、伍廷芳“将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议”（沈桐生辑《光绪政要》第24册，第28卷。）。1905年，清政府批准废除凌迟、枭首、戳尸、刺字等酷刑，并规定可以罚款代替笞杖，无力交纳罚金者，可“折为作工”（《光绪朝东华录》（四），第5328—5392页。）。并在各地设法律学堂，培养法律人才。
举办警政，设巡警部。1902年，袁世凯从新建陆军中抽调兵员编为警察，并在保定设警务学堂。同年8月，联军交还天津，条件之一是在津城周围20里内不得驻扎中国军队。袁世凯便将保定新军3000人改编为巡警，派段芝贵统领，驻守天津。同年底，袁又在天津设警务学堂，聘洋人教习（袁世凯《养寿园奏议辑要》卷31，第14—15页。）。1905年，清政府认为举办警政“关系重要”，决定设立巡警部，并诏令订立警务章程，各省遍设警务学堂。
改革旧习，弥合民族偏见。八旗供养制历时数百年，旗人骄纵腐化。慈禧新政时，令旗人“自食其力”，“劝谕旗兵妇女学习蚕桑，以裨生机”（《清德宗实录》卷578，第4页。）。又准令满汉通婚、为“堕民”恢复自由、兴办女学，等等。
（3）军事上，改革军制，练兵筹饷。
清朝武备向以八旗绿营为支柱，镇压太平军时，湘淮军逐渐取而代之，经过甲午战争和义和团运动的冲击，湘淮练勇一蹶不振。慈禧新政时，把“练兵”摆到了非常重要的位置，“非练兵无以卫国，亦非练兵无以保民”（沈桐生辑《光绪政要》第24册，第28卷。）。1901年8月，诏停武科举，并令各省裁撤绿营防勇，改练常备、续备、巡警等军，操习新式枪炮。1902年底，清廷在京设立练兵处，派奕劻总理其事，袁世凯充会办练兵大臣，铁良襄同办理。1904年9月，练兵处会同兵部奏定《新军营制饷章》和《陆军学堂办法》等条规，确定镇（师）、协（旅）、标（团）、营、队（连）、排、棚（班）的经常军事编制，军官由陆军学堂毕业生或留学生充任。清政府后曾计划练成陆军36镇，实际上，至辛亥革命爆发，全国只练成16镇。
筹饷在新政中与练兵并重，“非练兵无以自强，而练兵必先筹饷”（沈桐生辑《光绪政要》第24册，第28卷。）。由于国库枯竭，筹饷较之练兵更为迫切，慈禧“因筹款事，几至废寝忘食”（《辛亥革命前后》（盛宜怀档案资料选辑之一），第12页。），练兵处方成立，她便急急向各省摊派900万两的练兵费。1903年8月，清廷派奕劻、瞿鸿机会同户部整理财政，11月下令各州县官吏每年上交中饱浮费320万两，并每年加征烟税、酒税640万两上解。所筹款项主要用于练兵，也用于其它各项“要政”。
（4）经济上，清政府采取了一系列奖励工商、振兴实业的措施。
封建政府一贯主张“以农立国”，迨至此时，清廷也意识到，长期遏制资本主义工商业的发展，后果不良，“积习相沿，视工商为末务，国计民生，日益贫弱，未始不因乎此”（沈桐生辑《光绪政要》第25册，第29卷。），因而有必要“认真恤商持平，力除留延搁项积弊以顺商情而维财政”（《清德宗实录》卷521，第1页。）。1902年，奕劻奏设商部，以“振兴商务”。1903年4月，清政府命载振、袁世凯、伍廷芳参订商律。同年9月，商部成立，统管商务、工矿、铁路等项。此后商都奏定颁发了一系列奖励工商、振兴实业的章程，如商部章程、商会简明章程、奖励公司章程、铁路简明章程、矿务暂行章程、公司注册试办章程、商标注册试办章程、华商办理农工商业赏爵章程、试办银行章程等。这些章程规定允许私人资本在一定条件下自由发展，奖励兴办工商业成绩卓著者，刺激了资本主义经济的发展。
（5）文化教育上，废除科举，兴办学堂，选派留学生。
清政府推行新政，在办理外交、整顿吏治、编练新军、改革财政等方面无不急需新式人才，废科举、兴学堂成了清政府考虑的另一个重点。新政伊始，清廷诏罢时文试帖，改试策论，停武科举，许各地兴办学堂，但收效低微，张之洞等人指出：“科举一日不停，士人皆有侥幸得第之心，以分其砥砺实修之志，民间更相率观望，私立学堂者绝少，非公家财力所能普及，学堂决无大兴之望”（《光绪朝东华录》（五），第5390页。）。1903年，袁世凯、张之洞会奏，请将科举中额，按年递减，三科减尽。1905年，袁、张再次会奏，请“自丙午（1906年）科为始，所有乡会试一律停止，各省岁科考试，亦即停止”（《光绪朝东华录》（四），第4999、5390页。）。清廷笤准，延续1000多年的科举制度至此废除。
废除科举过程中，学堂渐兴。新政之初，诏派张百熙为京师大学堂管学大臣，并诏令各省书字一律改为大学堂，各府学及直录州学改为中学堂，各州县学改为小学堂，各地多设蒙养学堂。1904年，清政府颁布张之洞、张百熙制订的《奏定学堂章程》（即“癸卯学制”），统一全国学制。
同时，清政府还提倡、奖励出洋留学。1902年，外务部制定留学生章程，凡学成归国者，分别奖以翰林、进士、举人等出身，并按等录用。同年，张百熙等奏派“素行端谨，志趣远大者”，包括宗室、京堂、翰林以及侯补道府各级内外职官以官费出国游历游学，并订立具体奖励条款。对于自费留学，只要考试合格，即可由政府出具公文保送，费用困难者还可酌情补贴，毕业归国，与官费生同等对待。此后，留学生人数逐年增加。兴学堂、派留学，使一个新式知识分子群体迅速生成。
以上便是1901—1905年慈禧新政的基本内容。1905年底，清政府派五大臣出洋考察宪政，1906年9月1日颁布“预备仿行宪政”谕旨，这是清政府进行政治体制改革的学尝试，也是“新政”的深入，但立场一仍其旧，最终激发了辛亥革命。
三
慈禧新政是在半殖民地半封建社会条件下清政府主持推行的一场政治改革运动。当时，资产阶级心革命正在兴起，新政之举是为了挽救封建专制统治的命运，因而在本质上是反动的。不过，我们应当看到，慈禧新政毕竟带着比洋务新政、戊戌维新内容更广、步伐更快的姿态出现在20世纪初的中国舞台上，对于推进中国近代化进程的历史作用不可低估。
慈禧新政中的经济政策推动了中国资本主义的发展。传统观念发生了变化，相当数量的地主、官僚、买办开始将资本投向工矿企业；清政府实行奖励实业的措施，实际上一定程度地放松了对民族本的压制，有利于民族资本主义的发展。如果以1895年国内厂矿资本额指数为100的话，那么，1905年前后国内厂矿投资的速度是前所未有的，参见下表（参见汪敬虞编《中国近代工业史资料》第2辑，第649页。原表中“资本（千元）”一栏在此省略。）： （附图）
国内商品市场和劳动力市场也在迅速扩大，拿上海人口来说，1900年为107812人，911年增至125万人，这一方面表明农村自然经济在帝国主义侵略下加速解体，大量失业人群向城市流动，另一方面也表明当时商品经济市场的扩大对劳动力的需求急增。这些条件推动了资本主义的发展。
民族资本主义的发展对于壮大资产阶级的力量并推动民主革命运动和产宪运动的兴起起着重要作用。这时，中国资产阶级毕竟开始一步步走向成熟（问题是这个过程没有完成），并自觉与不自觉地担当起他们应该担当的角色。如1904年，广东总商会成立时，其章程称：“本商会开办后联络各埠调查商业如何可敌洋产，如何可塞漏后，并纠合公司，创设银行，用钞票，提倡农工路矿各种实业，次第劝办，挽回利权”（《东方杂志》第1卷第12期，第154页。）。1906年后，立宪派逐渐形成，并演出了一场以争取政治民主、反对封建专制为宗旨的立宪运动。立宪派为资产阶级利益奔走呼吁，在政治上要求变革封建专制体制，在经济上要求发展资本主义，他们领导的立宪运动代表了另一种倾问的进步潮流。同时，中小企业的发展，中下层民族资产阶级力量的壮大，促进了清末旨在推翻清王朝、建立资产阶级共和国的民主革命运动迅猛发展。
慈禧新政中的文化教育改革造就了一个新式知识分子群体，使西学思想尤其是民主观念广泛传播。因为“为政之要，首在人才”，清政府废除沿袭千余年的科举制度，大兴学堂，广派留学，这是中国教育史上的重大成就，其影响之深远，又大大超出了文化教育领域本身。随着风气渐开，到1911年，全国各极学堂总数已达5万多所。新政时期，留学生数量逐年递增，1906年，仅留日学生就达12000人。这个新式知识分子群体与封建士人的最大区别是，他们接受的教育主要是西方近代化社会科学和自然科学知识，他们中的大多数人都有一腔以天下为己任的爱国热血，很容易接受民主革命思想并直接投身民主革命运动。学生运动成了培养民族主义和民权主义思想的温床，广大学生尤其是留学生成为传播民主思想、进行民主革命斗争的中坚力量。
清政府在军事方面的改革煞费苦心，但客观事态的发展，与它的主观愿望恰恰相反。新军用洋枪、练洋操，虽然也曾用来镇压群众的反抗斗争和革命党起义，但后来逐渐被留学生和新式军事学堂的毕业生所掌握，这些人或者是革命党人，或者受到革命思想的熏陶。“新军之变”是清王朝的垮台的重要原因。
慈禧新政最直接的后果是加剧了国内固有矛盾，统治者在“痛苦的让步”中还是走向了灭亡。统治阶级内部，满汉之间、各派系之间的矛盾不断加剧，以至“事事有尽更其故之思，人人有不如其初之慨。腐败如此，何尝见政治发达”（《筹备立宪档案史料》上册，第356页。）清政府整顿吏治没有收到实效。为筹措各项经费，又大肆增加捐税，各阶层人民不能忍受这种牛马奴隶的生活，纷纷起来反抗，民变汹涌，革命党起事，新军倒戈，汇成了辛亥革命的洪流。专制政权的垮台，毕竟是中国历史的进步。
因此，我们不能认为慈禧新政仅仅是一场历史骗局。主观反动性和清王朝的最终灭亡只是问题的一面，另一面——也是最重要的一面——则是中国资本主义的发展与资产阶级力量的壮大，不仅在当时，也对后来的中国社会变迁产生了深远影响。
（资料来源：《学海》1993年第5期）