1913年10月18日，状元出身的南通大实业家张謇抵达北京，就任工商、农林两部总长，不久工商、农林两部合并为农商部，张謇即任农商总长，从而使他获得了推行自己经济改革思想和主张的机会，为近代中国资本主义经济制度建设和资本主义经济发展发挥了继往开来的作用。
一、出任农商总长提出改革纲领
张謇出任农商总长之时，正值中国经济面临新转机和新困难之际。中华民国的成立，激发了中国民众的发展经济的强烈愿望。南京临时政府一成立就号召全国振兴实业，临时大总统孙中山号召全国各族人民均应“和衷共济，丕兴实业”。[1]袁世凯取代孙中山后，接过南京临时政府和孙中山的振兴实业口号，表示：“民囯成立，宜以实业为先务”。[2]社会各界也普遍认为，民囯成立专制政体消除，给实业发展带来了前所未有的新机遇，犹如工商和科技界人士所组成的中华民囯工业建设会所言：“今兹共和政体成立，喁喁望治之民，可共此运会，建设我新社会，以竞胜争存，而所谓产业革命者，今也其时矣。”[3]他们纷纷建立农、工、商等各种经济团体，以推动国家和社会的经济建设事业。这一切使民国初年出现了一股波及全国上下的振兴实业潮流，正如时人所言：“环视吾囯，谋祛贫弱之病，佥曰振兴实业”，“群知非实业不足以立国，于是有志于实业者项背相望”。[4]
振兴实业潮流的出现，并不就等于实业的振兴，只有具备了相应的制度和社会条件，才能使之产生实际成果。民囯初年，在振兴实业潮流形成的同时，还存在着不少有碍于经济发展的问题。由于民囯初建，政局未稳，加之辛亥革命和“二次革命”战事的影响，经济制度未及系统改革，国民经济尚待恢复，金融市场严重萎缩，政府财政濒临崩溃，使经济发展面临重重困难。对此，社会各界，特别是工商界，迫切要求政府采取有力措施，解除这些困难，尤其要求改革经济制度和政策。
在1912年11月工商部召开的全国工商会议上，出席会议的150多位工商界代表，提出了许多关于改革经济政策和制度的议案。这些议案建议政府：从速修订经济法规，“俾固有之工商可逐渐改良，而后来之工商自能及时兴起”，否则“工商必日就衰，永无振兴之一日”；改变以往不合理的垄断政策，投资设厂“务使全国一体，毋相倾轧”，“毋分畛域”；改良以前的税则，裁撤厘金常关，否則“工商业决无发达之希望”；要实行重点产业政策，尤其是“纺织、制鉄、采矿三者，均宜用积极的保护政策”，对茶、丝、棉、鉄、土布等业，减免其原料进口税和产品出口税，对规模巨大的棉纺织厂、茶叶公司、丝业公司和制鉄厂，给予资本援助、补贴和利润保息待遇，等等。[5]
1912年12月中华全国商会联合会成立之后，也向政府提出了一系列的制订经济法规，改革经济制度的建议。他们指出以往中国商人缺乏商法保护的危害说：外国人经营商业，无论在国内还是在国外，“皆有法律保护，所以在国内不受别种社会的侵害，在国外也不受他囯人的欺负，一举一动是极自由的。我国商人，事事却与他们相反，也没有保护的法律，商业衰败一日不如一日”，所以“商业没有法律保护是万不能发达的”。[6]又指出制定商法，改变商业习惯的必要性说：“我们今日要商务发达，学人家的新法，先要把我们旧来的商业上许多障碍除去，才能够的。除去这许多障碍，必由国家制定一种商法，教商人遵守。若商人并不知道有这种商法，仍然照着从前的恶习惯做的去，恐怕外国的新法子，拿到中国来，还是行不得。”[7]
辛亥革命推翻专制建立共和制度，功不可没；“二次革命”捍卫共和制度，无可非议，但是暴力革命必然会对社会经济生活带来一定的影响。工商界急切盼望政府采取有力措施，稳定政局，恢复经济秩序。金融停滞和财政拮据是民囯初年面临的最大经济困难。在辛亥革命前夕的1910年，已经因为橡皮股票风潮而发生过一次金融危机。刚稍有缓和，又遇到辛亥革命，使传统金融机构票号于此灭迹，钱庄再次大规模倒闭。作为新式金融机构的银行，则面临着挤兑的压力，如上海的信成、四明、浙江三大商办银行，因支撑不住挤兑风潮而宣告停兑。[8]到张謇出任农商总长时，尙未恢复元气。政府财政，无论是南京临时政府还是袁世凯政府，都依靠借债度日，维持军费开支尚不足应付，根本没有能力投资于经济建设。
张謇就是在这样生机与危机共存的时代背景下，抱着慎重而负责的态度出任农商总长的，并准确地把握了时代的脈搏，努力去开创中国经济发展的新局面。张謇作为关注世事的知识分子实业家，既看到了民国成立对中国经济发展可能带来的新机遇，希望“现政改共和，决不致如前腐败，置身行政者，对于实业当竭力补助维持，辅育长成而后采取，万不可再加摧残也”，“一切实业、教育之障碍，渐可解除”；[9]也看到了发展经济对巩固民国政权的重要性，认为“今社会凋敝已极，第一须恢复元气，恢复之道，舍振兴实业其道无由”，“今欲巩固民国，非振兴农工商各项实业不可”；[10]更看到了所存在的种种困难，毫不隐讳地指出：“民国肇新，破坏之业已终，建设之事方始，然而环顾全省（指江苏省），金融停滞，生计凋残，失业之人骈踵待命，加以军政财政错杂纠纷，稍一举歩，天荊地棘，此诚艰难困危之秋也。”[11]因此，张謇深知于此时出任主管全国农工商各业的农商总长责任重大，举歩艰难，前途难卜，他自己表述出任农商总长时的心态说：“盖际此时艰，不敢不出，勉尽国民一分子义务。然外观时事，內忖精力，此义务能尽到几分，能収几分之效，以报我国人期望之万一，则毫无把握。……所可以告国人者，惟矢此勤勤恳恳之心，与国务院诸君，交成职责而已。”[12]这朴实无华的寥寥数语，表明了张謇将在农商总长的任上，本着实事求是、勤勤恳恳、尽责尽力的精神，为国家经济的发展竭尽自己的一分力量。张謇是这样说的，也是这样做的。
张謇一上任就提出了针对国家和社会经济狀况的施政纲领。他首先指出国家所面临的经济困境和应对原则：“民囯肇建，內乱外患，稠叠洊至，借款累累，债权四压。权政府度支之数，用之于军政之消耗犹恐不足，然亦当以十之四、十之三谋生计之扩张。权人民漏卮之数，则增加熟货之输出犹病未能，然亦当就千之八、百之一求输入之低减。”主张压缩军政开支，增加经济建设投资，开拓出口贸易，从而逐步发展生产，减少外贸逆差，增加财政收入，稳固民国政权。接着根据自己多年从事实业活动的体验，在以往产生的改革经济制度设想的基础上，进一步提出了如下一系列的具体办法：
第一、加速制定经济法规。张謇总结中国经济发展的经验教训，并结合考察日本、欧美等国经济发展的历史经验，确认建立健全的经济法制是发展民族工商业的首要前提，以往中国实业所以难以振兴的一个主要原因，就在于没有齐备经济法制。他总结历史的经验教训说：“二十年来，所见诸企业之失败，推原其故，则由创立之始，以至于业务进行，在在皆伏有致败之衅，则无法律之导之故也。将败之际，无法以纠正之，既败之后，又无法以制裁之，则一蹶而不可复起。或虽有法而不完不备，支配者及被支配者，皆等之于具文。前仆后继，累累柤望，而实业于是大隳。”不仅伤害了“人民之企业心”，而且损失了大量宝贵的资本。因此，“无公司法则无以集厚资，而巨业为之不举；无破产法则无以维信用，而私权于以重丧”，使人民丧失投资实业的信心。更为可忧的是，今后随着振兴实业潮流的兴起，“中外合资营业之事，必日益增多”，如我国没有相应的法律预防这些问题，将有无可以对的危险。所以，“农林工商部第一计划，即在立法。”
第二、革新和稳定金融市场。张謇认为缺乏现代金融市场，国家之金融基础未立，是振兴实业所面临的又一个关键问题。早在1906年时，他就提出要改变以钱庄、票号为主体的传统金融市场，建立和发展以银行为主体的现代金融市场。出任农商总长以后，他进一步总结历史经验教训，提出了更为完善的改革金融制度的方案：“近十年来，商场之困顿不可言喻，盖以国家金融基础不立，而民间钱庄、票号等金融事业，索索无生气，重以倒闭频仍，信用坠地。于是一国现金，非游荡而无所于归，即窖藏而不敢或出。”由此造成金融停滞，银根短绌，利率上涨，企业融资无门，集资无路。因此，“为今之计，惟有确定中央银行，以为金融基础，又立地方银行，以为之辅；厉行银行条例，保持民业银行、钱庄、票号之信用；攺定币制，增加通货。”[13]通过完善国家金融体系、维护民间金融市场、改革不合理的货币制度，三管齐下，缓解金融困难。
第三、改革不合理的税收制度。张謇所提出的改革税收制度的办法，包括进出口的海关税收制度和国内商品流通的税收制度。对于海关税收制度，他认为“今世界大通，国际贸易日增月盛，则关税之影响于农林工商业者尤大”，应按照国际惯例，根据国内需求，灵活调节关税，即：对于洋货，“宜分别输出入物品之性质以为差别；不宜如旧条约以值百抽五或值百抽七五概括之税率。其物品应有重征者，虽值百抽五十乃至值百抽百可也；有应轻征者，则虽不足值百抽五或竟免除之亦可也”；“课税物品以国内利用之程度与消耗之程度而定其等差。消耗品之中，又以奢侈之程度为等差”，以保护本国产品。[14]对于国货则应参照各国办法减免出口税，并力争关税自主，如果能够“出口税轻重由我，则国际市场上庶有我国商人容足之地，而国民经济上，或可渐有生动之机。”[15]对于国内商品流通税收制度，他提出：首先必须改变以往那种单纯以国家收入为目的的税收观念，树立国家税收政策既要发挥调节生产的杠杆作用，又要兼顾国家利益和生产经营者利益的新的税收观念。他说：“农工商之政策，惟借税法为操纵，或轻减以奖励之，或重佂以抑制之。盖未有不顾农工商之痛苦，而纯然以收入之目的，为征收之标准，猥日苟且以济国用者也。”本此原则，必须改革原有之厘金、常关等“内国之恶税”。
第四、奖励和补助民营企业。张謇认为政府缺乏保育幼稚产业的必要措施，也是民营企业难以发展的重要原因，欲振兴实业，就必须对民营企业实行必要的奖励和补助。出任农商总长后，便把这一主张作为施政纲领之一提出，并根据国家的财力狀况，把奖励和补助的重点放在重要产业的民营大企业上。他强调説：“凡大企业，资金巨而得人难，实皆含有危险之性质，……故各国皆有奖励补助之法，盖诱掖之，使之发展。”如对已办之企业，凡取得优异业绩者，给予适当的奖励；对新办之大企业，按其资本额之大小，给予为期3年的3——5厘的利息补贴，即所谓“保息”。如是，则“国家筹仅少之费，而民业有日兴之象”。所以要“以此为积极进行之策”，[16]不久即制定了《保息条例》等一系列的政策和法规，努力实施这一振兴实业措施。
第五、改革官办企业制度。从洋务运动起，清朝的中央政府和地方政府开办了一些企业，但由于经营不善，效益低下，不能収应有之利，甚或亏损。民国成立以后，这种官办企业依然存在，管理和经营每况愈下。对此，张謇首次提出了全面改革官办企业制度的官方政策：对于已有的官办轻工企业，拟采取官为倡导，民为主办的政策，“自今为始，凡隶属本部之官业，概行停罢，或予招商顶办。惟择一二大宗实业，如丝、茶、改良制造之类，为一私人或一公司所不能举办，而又确有关于社会农商业之进退者，酌量财力，规画经营，以引起人民之兴趣，余悉听之民办。”[17]对于今后新办的矿冶企业，主张采取官民分类兴办的政策：“惟食盐、煤油二种定为国有，其他各矿在国家方持开放主义，原无与民争利之心。然如铁、如铅，不特为轮轨机械之所必需，亦实为枪炮弹药之原料，而采炼费巨，听民自为，动多流蔽。似宜济以官力，免蹈汉冶萍覆辙。至金、银、铜、镍等矿，为造币所必需，亦拟各择一二矿产富饶之区作为官矿，以为民间之模范，以辟政府之利源。”这“有关军需”和“有关币制”的6种矿，虽“定为可以官营之业”，但“仍不禁绝民间开采”，[18]特别是那些以前已立案开采，及将来计划“不归国有之小矿，仍听商民遵照条例，集资开采”[19]。由此明确规定了政府开办企业的目的，除了保证军需和财政的必需之外，主要是在于引导民众兴办企业。
第六、利用外资振兴实业。针对国内资本严重短缺的局面，张謇提出“以开放门户利用外资为振兴实业之计”，而且处之以积极慎重、量力而行、以我为主、平等互利的政策。他指出：“利用外资”是“振兴实业”、“挽救贫弱”的“救国方策”，应该积极进行，可采用“合资”、“借贷”、“代办”等多种方式引进外资；但是，引进外资，“利之所在，害亦因之，自应密定标的，确示范围”，力求有利而无弊。对引进之外资，必须“令其按公司条例呈验资本”，以免欺诈；还必须坚持“非确有把握，不可轻准商民借用外款”，并要选择好合资的项目、地点、人员和国家，择优而行，不可轻举妄动。利用外资，要以振兴中国实业为出发点，“以活动社会经济为本位”，以有利于国家财政为其次。外资企业都必须“遵守中国的法律”，否则均予以“取缔”，在经营管理上，不允许外国人“兜揽把持”；中方则“有利与外人相共，亏损亦然”，双方共同管理，共享利益，共担风险。[20]
张謇的这些施政纲领，是在响应时代要求、总结历史教訓、借鉴外国经验的基础上，遵循资本主义现代经济管理理念而提出的，其核心是要建立一种能够促进和扶助国家和社会经济发展的制度和政策。它应顺潮流，切中时弊；既有继承，更有开拓，既有目标，又有措施，可谓是一个富有改革性、开创性和务实性的资本主义现代化经济制度改革纲领，并为张謇在任职期间逐步付诸实践。
二、精简管理机构改变政府职能
张謇既以建立一种能够促进和扶助中国经济发展的经济制度和政策为其改革的核心，
自然就首先要使其领导下的赖以实施改革纲领的政府经济管理机构具有这种促进和扶助功能。因此，他一上任就立即着手调整政府的各级经济管理机构。
首先是对中央政府的经济管理机构进行整改，本着既精简机构又适应需要的原则，或裁并或增设。张謇上任之时，中央政府的经济管理机构，设有农林、工商兩部，各种官职人员多达400余人，冗员充斥，不仅耗费大量经费，而且办事效力低下。张謇一到任就告诫兩部人员説：“农林工商者，图治之事。农林工商部者，为人民生利，供政府分利之地也。世不思治，治无可图，分利过当，生亦不及。”勉励全体部员要为民生国计服务，要励精图治，要把握好民生与国计的关系。紧接着又提出要裁撤冗员，精简机构，以节省经费，提高办事效益。他通告兩部人员説：“国家设官分职，有职然后有官，用人者为事务求人才，非为个人谋位置”。用现在的话来说，就是按需设岗，按岗聘任，量才录用，不养闲人。对现任部员中，“但有职名无所事事者”；“以任职谋生”而来者，必需加以裁减。具体的办法则是：“用人之标准，当视办事之范围，有官而无事者，存其官而不必置其人；有事而人多者，减其人，以适当于事。”[21]
张謇说到做到，把他的上述机构整改原则和设想贯彻于整顿部务之中。他将农林、工商兩部合并，改称农商部。把原来兩部所设的8个司，改设为农林、工商、渔牧3个司，同时“为注重矿政起见，专设一局，共设三司一局”。所用人员，计总长1人、次长1人、参事4人、司局长4人、佥事32人、主事50人、技监2人、技正16人、技士32人，共计142人，仅为原来农林、工商兩部人员总数的35%左右。但是，在减少行政官员的同时，却增加了专职的技术官员，数量达50人之多，占到官员总数的35%以上，其加强对农林工商各业技术指导和管理的用意十分明显。在各司局的职责规定中，都把提倡、奖励、改良农工商矿事项列在首位；参事的职责则规定为：“掌拟订关于本部主管之法律、命令案事务”。[22]在张謇任职期间，农商部一直保持着这一机构和人员结构狀态。既精简了机构，裁减了冗员，又增强了促进经济发展的职能。
在整顿了部务之后，张謇又增设和完善了一系列的部属专职机构，以负责和从事各项专门的经济改革和服务工作。这些专职机构主要有下列几个：
1、巴拿马赛会事务局和驻美赛会监督处。巴拿马赛会由美国发起，准备于1915年正月举办，是一次规模宏大的国际博览会。1912年3月，美国就向中国发出参展邀请，但是袁世凯政府对此反映迟缓。张謇出任工商总长后，立即着手落实这一工作。1913年12月16日制定公布“筹备巴拿马赛会事务局章程”，正式成立该事务局，“直隶于工商总长，筹备赴美赛会一切事务”，开展有关“调查审查赛品事务”。在全国各主要地区举办地方产品博览会，征集了大量的参展物品。接着又设立“驻美赛会监督处”，“直隶农商部，掌理美国巴拿马赛会中国与赛一切事务”，内设出品、编纂、庶务、会计、外事5个股，分管展品的征集、运输；调查、解说；后勤、保管；经费、财务；联络、招待事项，全面开展各项工作。[23]从而保证了中国优质产品顺利参展巴拿马赛会，并取得了圆满的成功，使全国18个省的2000吨产品参加了展览，有1200多种展品获得各种奖励。[24]为中国工商界的对外贸易起到了有力的促进作用。
2、矿务监督署。自清末以来，在一些矿产丰富，采矿业比较发达的省份，都设有矿政局，受劝业道和省政府的双重领导。机构设置既繁，费用自多，且各省皆“以矿山为利薮”，用矿山“抵押外债”的事情层见叠出，经营上往往亏本累累。针对这种弊端，张謇的前任刘揆一曾提出设立矿务监督署的计划性。张謇上任后，进一步强调设立矿务监督署的重要性说：就行政关系和办事效力而言，“各省矿务，现隶实业司，然实业司范围太广，未暇兼筹，权限不专，事难独断。故凡案件，依据地方官文告转达，中央部中亦以鞭长莫及，遇有疑难憀愒，不能直接履勘，往复行查，时日迁延，坐视弊窦之丛生，安望矿业之发达。若就外省设立专署，则案窦处理，不至稽延，而实地调查，亦易周密。”就技术指导关系而言，“尤宜设立专署，以时派员督查，于未开之矿，为之测勘计划；于已开之矿，为之指点工程。庶几振兴提倡，不至浪费资财。”就治安管理而言，“由矿署组织专门警队，从事巡查，庶先事有所预防，而临时亦知补救。”就财政关系而言，已往矿税收入过少，“究其原因，虽由矿业之未兴，抑实征收之不确。盖奷商射利，诈伪成风，对于矿区，每以广为狭，对于矿产，每以多报少。若有专署，以严为督查，则矿商不敢欺玩，而国课即可增加。”因此，“矿务机关之设署，乃矿产发达之枢机，今日救亡之要策。”必须立即设立。[25]同时又制定颁布了“矿务监督署官制”和“矿务监督分区规则”，在全国拟设立8署，先在5个矿产较为发达地区设立。[26]于是既裁减了机构、节省了经费，又提高了办事效率。
3、棉、糖、林、牧试验场。张謇在他的“实业政见书”中提出：“謇对于实业上抱持一种主义，谓为棉铁主义”，[27]把棉纺织产业放在最为重要的地位。同时，对制糖业、毛纺织业和农牧业也非常重视。他认为，这些产业是关系到国计民生的根本产业，必须加以提倡和扶持。但是，要提倡和扶持这些产业，除了要集资建厂扩大生产和改进生产技术之外，还需要改良这些产业的原材料品种，并扩大生产。为此，必须相应设立各种试验场。他指出：“本部筹办棉、糖、林、牧等场，预拟一面将蔗苗、甜菜、棉种分配农家，逐年推广；一面择定棉、甜菜、甘蔗土质适宜之地，划定区域，俾便商家设立公司，克期进行，为开源之准备。”筹办林业试验场，是鉴于“近年水旱频仍，饥荒迭吿，……证之各国学理，则造林之后，水害风灾自然减少，成效昭然。”从而达到既增加国民收入，又改善生态环境，减少灾害损失，保护农业生产的目的。筹办牧业试验场，则是出于“毛线物品，为近今服制所必需。若所产原料不多，何以期工织之发达，而杜漏卮之外溢？”“我国西北一帶，于牧羊又极适宜”，“现在各省企图牧羊业者，又不乏其人”。若能引进国外优良羊种，“推广牧养，不数年后，所产毛量，当可供我国衣服原料所需。”既可减少进口，又可开发西部经济。因此，“筹办之棉、糖、林、牧各场，实为公私经济之源，尤与国际贸易至有关系”，不可不抓紧进行。[28]本着上述原则，张謇提出至少应设立“棉糖林试验场各三，牧场二，共十一场”，约需经费30万元。[29]经张謇的艰苦争取，终于获得财政部的10万元经费拨款，在精打细算之下，于1915年3月前后建立了7个新试验场。这些试验场均直属于农商部，掌管各相关事业的试验事宜，它们的主要任务，一是采集良种，二是培育和推广良种，三是评定品种质量，旨在推进相关产品的品种改良。
4、工业品化验处。为了更好地倡导运用科学技术发展本国工业，张謇于1915年初“选派本部技术人员”，在农商部內设立了“工业品化验处”。规定其职责是：“一、关于工业品或原料之试验事项；二、关于工业品或原料之分析事项；三、关于工业品或原料之鉴定事项；四、关于原料或自制商品之改良质疑事项；五、关于原料用途或工业品制造之质疑事项。”[30]张謇所以要设立这一机构，一是旨在促进国货改良，“必使所制之物，不劣于外国者”。他说：“查近来各国工艺品日趋发达，化学物理之应用亦渐臻完备。吾国工业尚在幼稚时代，大抵手工制造者多，机械制造者少。政府固负有指导之责，使之逐渐改良，得以抗衡外货。”二是为了适应工商界的需要，鉴定产品质量，指导产品改良。他接着这一段话继续说：“本部农事试验场暨部內均经设有化验处，由技术官分任分析试验各项事宜。除矿质之化分鉴别等另订专章，有请求者均可代为办理，以期人民之便利外，凡有改良制造发明新品，呈部请予考验者，其制品或须化学分析，或用物理实验，均经指定专员审查报告，其有制法不合学理，难期实用者，叠经批示指导，俾成完品。”[31]
5、商品陈列所。这一机构的设置，由张謇的前任刘揆一于1913年2月提出，原名“中央工商陈列所”，以“比较物品之优劣”，“振起工商界之营业”为目的。张謇上任以后，把这一机构的设置进一步健全化和法制化，制定了“商品陈列所章程”17条，规定：“商品陈列所直隶于农商部，管理陈列国内商品，以供公众观览参考”。[32]该所除了承担平时的商品展览之外，还根据需要负责举办大型的全国商品展览会。在其成立不久的1915年7月就举办了一次规模巨大的全国国货展览会，参展商品多达来自“十八省又二特别行政区域”的近10万件，参观人数“平均每日不下万人”，“旬日之内，计卖出赛品，逾全数三分之一”。对国产商品的交流、研究、改良、推销均起到了一定的作用，正如张謇所总结的：“我国南北物产，自昔异趣，经此次罗列一堂，参互比较，因之公众起购买之心，商賈开贩运之局，现在苏、沪、京、津各商，互约设店，贩卖者已有多起，而就场定购大宗货物者尤伙。”[33]
6、权度委员会。中国的度量衡制度历来混乱不一，严重影响商品的流通，自清末开始就有改革之议。民国成立以后，刘揆一主政工商部时，又把改革度量衡提上议事日程，亦曽做了一些筹备工作，但未及实行。张謇出任农商总长后，决心实行这一改革事宜，制定了一系列的权度法规。但他考虑到度量衡改革，“兹事体大，不厌求详，外之须明世界日新之学说，內之须审本国习惯之民情。不顺民情，则农田市物价格之争，必扰及相安之生计；不参学说，则地球经线准据之用，无以希进化之大同”，[34]必须详加研究。为此，他提出：改革度量衡制度，“筹备手续至极纷繁，非特别组织委员会，集思广益，审慎研究，不足以策进行，而期完备。”建议成立一个由各有关部委人员组成的“权度委员会”，以利“提倡、利用、推行”。[35]其主要任务是“研究关于权度一切重要事项”，如推行新制、编订法规、筹设权度检定所、新旧权度替换、准备加入万国权度公会等。[36]
上述从部机关到各从属专职机构，无不是本着精简机构的原则，按照经济建设发展的实际需要，而进行增减和改革的。这些新设部属专职机构的工作人员，除技术人员根据需要从新聘请之外，行政人员则大部分从原农林、工商兩部被裁人员中调用。从而既裁减了冗员，精简了机构，合理使用了人才，又增设了专职机构，加强了政府的经济管理、经济改革和为社会服务的职能。
三、制定经济法规完善经济秩序
中华民国成立以后，从南京临时政府到北京政府，都在工商界的要求下，又为了尽快恢复和发展社会经济，加强政府的经济管理能力，以稳固政权，便开始注意经济法规的制定。南京临时政府在其成立的4个月中，已颁布了一些临时性的经济法规。北京政府成立后，也从加强经济统治出发，很快把制定经济法规提上了议事日程，1912年5月14日，袁世凯命令工商部：“从速调查中国开矿办法及商事习惯，参考各国矿章、商法，草拟民国矿律、商律，并挈比古今中外度量衡制度，筹订划一办法。”[37]当时正值资产阶级代表人物、原革命党人刘揆一担任工商总长，他对制定经济法规也极其重视。在上文已经提到的1912年11月的全国工商会议上，刘揆一回答会议所决议的关于制定经济法规的各项议案说：“议决各案，如度量衡、如商会法、如商事裁判所、如裁厘加税数事，皆极重要，……本总长必积极的负执行之责任。”[38]接着在1913年2月制订的《工商政策》中，刘揆一更是吸收了工商会议上代表们所提出的许多立法建议和要求，在关于推行度量衡新制；制定特许法、意匠法、商标法；确定手工业者资格证明制度，阻止不正当竞争；发布职工条例及徒弟条例；修订商会法、商法、矿法等条目中，都明确表示要吸收代表们所提出的建议和要求。如在谈到商法制订计划时说：“商法订证，亦为商业中万事之根本，前工商会议时，各议员有请速订商法案三件，今国家于制定宪法后，必当依次定各种之法律，届议商法时，拟由工商部召集商法讨论会，广征商业家意见，以供立法者之参考。”[39]并开始着手制定和颁布部分经济法规。这无疑给张謇的制定经济法规工作提供了有利的机会。
张謇出任农商总长后，立即着手于经济法制建设。张謇深知，想要快速、顺利、有效地进行经济法制建设，尽靠自己和自己所领导的农商部的主观努力是不够的，还必须在上获得时任大总统的袁世凯和相关政府部门的支持和配合，在下取得广大工商界的参与和拥护。事实也是如此，张謇所提出和制定的许多经济法规，特别是一些重要法规的制定和颁布，大多经过他与袁世凯和相关政府部门的反复磋商和力争才得以实现；经过广泛吸收工商界的意见而得到拥护。因此，他一到任就向袁世凯和国务院陈述自己的加速经济法制建设的主张和设想，力争获得支持和配合。
对于袁世凯，张謇刚到任不久，就乘势而进，提出了加速制定经济法规的两点建议。一是建议由工（农）商部代替法制局制定经济法规：“本部职任在谋农工商业之发达。受任以来，困难万狀，第一问题，即在法律不备。非迅速编纂公布施行，俾官吏与人民均有所依据，则农工商政待举百端，一切均无从措手。为此，夙夜图维，惟有将现在农工商各业急需应用之各种法令，督饬司员从速拟订，如法公布。即其中有关涉法典范围，向归法制局编纂，如待全部法典完成，非数年不能竣事。拟由本部择其尤要，如公司法、破产法等，分别定成单行法令，作为现行条例，以应时势之要求。”[40]二是提出在新的法规尚未制定之前，在清末已经制订而未及颁布的经济法规中选择比较合理而完整的法规先行颁布施行：“案查前清农工商部奏交资政院会议之《商律总则》、《公司律》二编草案，较前清所行之商律，增多三（二）百余条，颇称完备。资政院议而未决，适值闭会，遂与新刑律一案同遭压阁。民国初建，所有前清议而未决之新刑律，已奉大总统令，认为有效。而此商律案，同为前清政府奏交资政院议而未决之案，则未见明文。兹再复加考核，觉此项法案，实为工商部目前对内对外切要之需。又查前清工商部奏摺內称，此案系采取上海总商会及商学会、预备新立宪公会等所呈送之商法调查案修订而成。而该商会等则由专聘通晓商律之士，调查各埠商业习惯，历时三载，然后参酌法理，编纂而成。观其斟酌之不厌求详，庸冀推行之必能尽利。因为急需应用起见，拟即用为工商部现行条例，改《商律总则》为《商人通例》，《公司律》为《公司条例》。用敢合辞呈请大总统交付国会议决公布，作为工商部现行条例。”[41]张謇的这两条建议不仅切合实际需要，而且言之凿凿，因而很快就得到了袁世凯的赞同。
后来在制定颁布其他经济法规过程中，特别是为了制订《公司保息条例》、《植棉制糖牧羊奖励条例》等关系到政府财政开支的法规，几次上书袁世凯，旁征博引，苦口婆心，说明制定公布和修订这些法规的必要性和重要性。如在关于筹借保息基金给袁世凯的呈文说：“本条例规定，则必俟（企业）开业后，方能受取保息，而一二年之后，国家财政决不至仍此艰窘也。为此，呈请大总统先饬财政部列入预算，保全国人民共信政府，有确定执行保育工商之至计。”[42]在关于筹借奖励植棉制糖牧羊基金的呈文中，详陈其利弊得失和筹借基金之必要说：“每年支出奖励金之数，与每年预计收入产物税之数，为国家财政计，以数年间，仅少之奖励金，养成永远不绝之税源，其泽不可谓不长，其利更不可谓不溥。……惟是税源，宜浚之使活，疏之使畅，养之使不竭，浚之、疏之、养之，则不能无费。……謇之职在农商，农商行政为经济行政，又为助长行政，与财务行政不同；财务行政以收入为务，经济行政为收入之源，而不能直接有所收入；助长行政，则当助长之时，并不能无所支出。”[43]这些法规，在张謇据理力争之下，最终获得袁世凯的批准。
对于国务院，张謇尽量利用机会宣示和解释自己的制定经济法规的设想和方案，以争取获得支持和同情。他到任后，在国务院发表的实业政见书中说：“视事以来，日与国务院会议，今日与诸君一堂相见，敢不就实业一部分进行之计划，略陈愚陋，就正于国人。”在谈到制定经济法规问题时又说：“农林、工商部第一计划，即在立法。将来提出关于农工商法案，若耕地整理法、森林保护、工场法及商人通则，及公司法、破产法、运输保险等规则，尚望两院（指参议院和众议院，后由参政院代行）平心审择，迅予通过。俾本部得所依据，用策进行。”在谈到整顿金融制度问题时则表示：“此事熊（希龄）总理先已提出于国务院，謇必与全院合力谋之，遇有关于此项法案，亦望两院予以助力，及早施行。”在谈到改良税制时则指出：“本部亦亟以此事提出国务院，谋所以提倡保护工商业之道，仍望两院助成之。”在谈到拟采取保息政策时则强调：“本部深愿以此为积极进行之策，仍望两院对于预算案，予以赞助，俾得所藉手，用福国民。”[44]
在经济法规的制定过程中，张謇也免不了要向国务院陈述其理由所在，有时还要与阁员们反复磋商采取的具体政策，以实现自己的政策主张。如为制定和通过保息条例，张謇三次向国务院陈述自己的这一主张：“在工商总长任内，曾以国内商业幼稚，急宜采保育主义，提议于国务院，并商之希龄（即国务总理熊希龄），希龄职兼财政，亦以此策为必不可缓，业于会议大政方针时，略陈大概。”[45]接着又向国务会议详细提出具体的保育办法说：“本部认为奖励民营业至善之策，今拟分二法，一为基金法，如甲表所列是；一为岁计法，如乙表所列是。……今并附二表，乞列入国务会议，定用何法，即照何法编制预算，以利进行。”[46]最后还向国务会议指出，所议定的保息率为四厘或三厘，不免过低，不够合理，必须提高，因为：保息率应与金融市场借贷利率和公司官息基本相一致，否则就难以动员人民投资于企业，而“吾国利率常在六厘以上，银行钱庄定期贷付之款，有多至九厘或一分以上者”，今劝人入股公司，“仅四厘之保息可恃，则望望然去之耳”。[47]因此，必须把保息率提高到五厘或六厘。在他的据理力陈下，国务院和袁世凯终于同意将保息率提高到五厘或六厘。
对于作为法律审核机构的参议院、众议院和法制局，张謇极为重视，设法沟通。除了在实业政见宣言书中已表示希望两院给予支持外，还在某些重要法规交付审议时，希望参政院和法制局视情况而简化审核程序，尽速审议通过。特别是在制定当时中外商人所急盼公布的《公司条例施行细则》和《商人通例施行细则》时，张謇请求袁世凯向参政院和法制局转达意见说：“先后呈蒙大总统以教令公布之《公司条例》、《商人通例》，为农商部重要之法规，时以施行细则尚未订定，故虽经公布，并未实施。……于是赶订《公司条例施行细则》、《商人条例施行细则》两种，于本年六月十五日缮呈钧鉴，意在仰乞大总统早赐公布，以便克日施行。一月以来，未蒙批示，而商事之纠葛待理者，不可胜数。方商人营业之始，既无法规之指导；违戾之时，又无法规之纠正；失敗之后，又无法规之裁制。……自《公司条例》颁布后，时有外國人来询此项条例何时可以施行者。中外商民企望如彼，本部行政需要如此，诚有一日不可缓之势。……惟是《公司条例施行细则》及《商人通例施行细则》，均系附属法，其《公司条例》、《商人通例》本法，均经教令公布，则附属法似无需再交参政院会议。比想此二种施行细则，现正在法制局审查，一至审查完毕之日，可否即乞大总统以策令公布，无须再交院议，不胜屏营待命之至！至法制局职务殷繁，能否将此二案提前审查，呈候核夺。”[48]从而使该二施行细则得以较快公布实施。
对于工商界，张謇尽量兼顾工商业习惯，吸收他们所提出的合理意见，如不能吸收则给予解释说服。他在制定经济法规时较多地注意到了本国的经济狀况。上文已经提到，最为重要的《商人通例》和《公司条例》，是根据清末资政院在全国各商会经两次商法讨论会的讨论和广泛的商事习惯调查的基础上而拟订的《商律总则》和《公司律》草案，经农商部“邀原起草员来京，复加审视，修正十余条”后而制定的。[49]因此，该二律的制定具有广泛的社会基础，颁布后颇受工商界的欢迎。其他经济法规的制定，也比较广泛地征求了工商界的意见。
1914年3——4月间，中华全国商会联合会举行第一次全国代表大会，专门讨论了工商法规问题。对未颁之法规，请求政府从速制定颁行；对已颁法规，提出了不少修改、补充和实施的意见。对于工商界的这些建议和意见，虽然因有些法规已经颁布，来不及吸收采纳，但是张謇同样颇为重视，并力图补救，对该会关于商律案决议的呈文批道：所提建议“均具卓识，深堪嘉尚，当由本部酌量采择，分别订入施行细则，或转咨法律编查会，以备编订完全商法典，及破产民事诉讼律之参考可也。”[50]在后来制定有关法规的施行细则中，一定程度地吸收采纳了工商界的这些建议，乃至修改了某些法规条文。其中重要的修改有下面几项：
对于《公司条例》，农商部根据商情，将条例第124条原定的公司股份每股金额，分期收缴者，“至少以五十元为限，但一次全缴者，不妨以二十元为一股”，改作“分期缴者至少以二十元为一股，一次全缴者，得以五元为一股”，以利招徕股份。又将第186条原定的，公司在开业前可付给股东年息6厘的官利，开业后只准付给余利，不得再付官利，改作开业后“准其酌给官利，仍由余利中分派，不得动用本金”，既顾及了股东的利益，又防止了公司的“以本充利”行为。此项修改由张謇的后继者于1916年1月公布。[51]
对于《矿业条例》，不仅在制订时吸收了工商界的建议，而且在公布后又根据工商界的意见作了修正。在制订时，农商部根据前工商部接受全国工商会议上工商界代表所提出的建议，将清政府所颁旧矿章中的矿税额大幅度减少。矿区税（每亩每年），贵重矿由0·42元减至0·30元，一般矿由0·28——0·15元减至0·15元；矿产税（按产值抽税），贵重矿由10%降至1·5%，一般矿由5——3%降至1%；还取消了旧章每年提取公司余利十分之五归政府与矿区地面业主均分的规定；对勘矿区每亩每年只征收5分地租，免征其他税项。[52]在矿业条例颁布之后，由于內中关于“煤矿以270亩以上，10方里以下，其他各矿以50亩以上，5方里以下为限”的规定；以及对矿区面积不及条例所定最低限度的旧设小矿，必须在一年之内自行扩充或合并，否则“当即查明封禁”的通令，[53]遭到众多小矿业主的反对，“直隶、河南等省咸纷纷以矿区限制过严为言”。对此，张謇一方面坚持既定方针，力图促使有损矿藏资源的小矿改组成大矿，指出：“至柴煤小窑，诚关生计，条例限制，冀其改良而扩充，非欲摧残而消灭之也。小窑矿商素乏矿业知识，但知甲办一矿，乙丙趋之。其趋之之术，非由竞争，殆类攘窃。如顺天（北京）境内宛平、房山诸地，以数十里之矿区，业矿者乃至数十百户，工人多临时召募，资本亦随意挪凑，矿井既朝凿而夕湮，矿业亦此作而彼辍，矿脉散乱，巨商却歩，牟彼微利，损国富源。如能群力经营，庶可合法开采。资本充足，自无中途废业之忧；设备完全，复无凿损矿床之虑。占地既多，需人亦众，昔为小矿之工人，仍受大矿之雇役。如京张路局所办鸡鸣山煤矿，徳人所办潍县坊子各矿，中兴公司所办峄县煤矿，其附近小窑皆陆续收买，该处小民并不稍有影响，而反趋之若鹜。近例如此，明效可征。”另一方面，也考虑到贫苦民众的谋生之路，采取了因地制宜的变通办法：“如小窑所在并无巨商经营，自当酌定特别办法，勿令贫民失所。”[54]并在“默察各省小矿情形”之后，感到“若不量与变通，实有窒碍难行之处”。于1915年7月又另行制定颁布了《小矿暂行条例》，“与矿业条例相辅而行”，允许某些旧设小矿继续照章办理，同时加以规范和整顿。[55]
正是由于张謇的不懈努力，才使得民国初年的经济法制建设能够快速而较为顺利地开展起来，一系列的经济法规得以制定颁布，并获得广大工商界的拥护，在较大程度上改善了民国时期的资本主义经济秩序，[56]也为近代中国的资本主义经济法制体系打下了基础。
张謇最终虽然不无遗憾地离开了农商总长的职位，但他任职时的所作所为，为其在职时期，乃至此后相当长一段时间内中国经济的发展作出了不可磨灭的贡献。我们不可以其自谦之词：“內不过条例（即制定经济法规），外不过验场（各种试验场）”，“日在官署画诺纸尾”，而低估张謇对中国经济早期现代化所作出的贡献。
原载《社会科学家》2001年第2期
[1]《布告国民消融意见蠲除畛域文》，《民立报》1912年2月20日。
[2]袁世凯：《蒞参议院宣言》，徐有朋编：《袁大总统书牍汇编》，广益书局1920年版，卷首，“文辞”，页3。
[3]《工业建设会发起趣旨》，《临时政府公报》1912年2月10日，第12号。
[4]陆费逵：《实业界之修养》，《中华实业界》第1期，1914年1月1日。
[5]工商部编印：《工商会议报告录》，“参考案”，页141；338；413；“决议案”，页86。
[6]《无商法之弊害》，《中国商会联合会会报》第1年第1号，1913年10月。
[7]《法学通论》，《中国商会联合会会报》第1年第1号。
[8]（日文）《通商汇纂》临时增刊第17号，“商事”，页15。
[9]《张季直之实业谈》，《民立报》1912年9月22日；张謇：《请解除农商部长职专任水利局务呈》，《张季子九录·政闻录》，第9卷，页20。
[10]张謇：《在共和党招待会上致词》，《申报》1912年9月23日；《在安徽实业协会会馆演说》，《民立报》1912年9月27日。
[11]张謇：《在江苏临时省议会第二届临时会上之答词》，《申报》1912年3月13日。
[12]张謇：《在国务会议上发表实业政见宣言书》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，南京大学出版社1987年版，页11。
[13]张謇：《在国务会议上发表实业政见宣言书》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页12。
[14]张謇：《国际公法学会讨论加税免厘之意见》，曹从坡等编：《张謇全集》，卷1，页283-284。
[15]张謇：《国际公法学会讨论加税免厘之意见》，曹从坡等编：《张謇全集》，卷1，页284。
[16]张謇：《在国务会议上发表实业政见宣言书》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页11-13。
[17]张謇：《向部员宣布农林工商政策的通告》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页8-9。
[18]张謇：《拟具官营矿业办法呈》，曹从坡等编：《张謇全集》，卷2，页259-260。
[19]张謇：《拟具官办、商办铁矿办法呈》，曹从坡等编：《张謇全集》，卷2，页264。
[20]张謇：《关于利用外资振兴实业办法给大总统呈文》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页140-142。
[21]张謇：《关于工商农林兩部用人原则之通告》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页10。
[22]张謇：《解散农林工商兩部组合农商部复国务院文》、《农商部官制》、《修正农商部官制》，沈家正编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页1-2、2-4、5-7。
[23]张謇：《公布筹备巴拿马赛会事务局章程》；《筹备巴拿马赛会展览会出品审查规则》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页263-264；267-270。
[24]参见《农商公报》第15-16期有关记载。
[25]张謇：《呈大总统拟定矿务监督署官制缮具清折并附划分区域说明书呈备查阅请鉴核公布施行文并批》，《政府公报》1914年2月7日，第630号，“呈”。
[26]《矿务监督署官制》，《政府公报》1914年2月2日，第625号，“命令”；、《矿务监督分区规则》，《政府公报》1914年2月21日，第643号，“命令”。
[27]张謇：《在国务会议上发表实业政见宣言书》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页13。
[28]张謇：《咨复财部请仍酌拨筹办棉糖林牧等场经费文》，曹从坡等主编：《张謇全集》，卷2，页224-225。
[29]张謇：《请批准筹办棉糖林牧等试验场给大总统呈文》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页371。
[30]张謇：《工业品化验处简章》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页138-139。
[31]张謇：《关于整饬国货办法给大总统呈文》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页275。
[32]张謇：《商品陈列所章程》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页270。
[33]张謇：《关于国货展览会办理情形致大总统呈文》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页276-278。
[34]张謇：《拟订度量衡制度经过给大总统呈函》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页226。
[35]张謇：《为组织权度委员会给大总统呈文》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页261。
[36]张謇：《农商部呈组织权度委员会拟具章程请核准施行文并批（附清折）》，《政府公报》1915年3月22日，第1030号。
[37]《大总统府秘书厅交工商部拟订矿律商律等文》，《政府公报》1912年5月14日，第14号。
[38]工商部编：《工商会议报告录》，第1编，页29。
[39]刘揆一：《工商政策》，《实业杂志》（湖南），第9期。
[40]张謇：《拟先制定农工商各种单行法令给大总统呈文》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页14-15。
[41]张謇：《请用前清商律、公司律为工商部现行条例呈》，曹从坡等编：《张謇全集》，卷2，页167。
[42]张謇：《关于筹借公司保息基金给大总统呈文》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页22。
[43]张謇：《筹借奖励植棉制糖牧羊基金给大总统呈文》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页359。
[44]张謇：《在国务会议上发表实业政见宣言书》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页11-13。
[45]张謇：《与财政部会拟保息条例给大总统呈文》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页16。
[46]张謇：《向国务会议提议保息法案》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页17。
[47]张謇：《向国务会议提议奖励工商业法案》，沈家五编：《张謇农商总长任期经济资料选编》，页18。
[48]张謇：《为公司条例、商人通例饬法制局提前审查，以策令公布呈》，曹从坡等编：《张謇全集》，卷2，页199-200。
[49]《时报》1913年12月30日。
[50]《全国商会联合会总事务所为商律案呈农商部文》，《中华全国商会联合会会报》，第2年第3号，“文牍”，页47-48。
[51]《农商公报》，第18期，“政事”，页7。
[52]参见《大清矿务章程》，铅印线装单行本，未注出版者及时间；《矿业条例》，《政府公报》1914年3月12日，第662号，“命令”。
[53]《令第一矿务监督署》，《政府公报》1914年4月10日，第691号，“令吿”。
[54]张謇：《密陈矿业条例未便变更呈》，曹从坡等编：《张謇全集》，卷2，页264-265。
[55]《农商公报》第13期，“政事”，页4；“法规”，页4。
[56]参见拙著：《商会与中国早期现代化》有关章节，上海人民出版社1993年版。
