美国官制中有个国务院的长官，主管外交事务，英文称为Secretary of State。对这个名词，日本人译作“国务卿”。中国人又从日本人那里借用过来，也叫“国务卿”。在中文词汇里，“国务卿”仅指美国国务院长官。但在近代中国，袁世凯当政时期，曾设置过“国务卿”一职，并且设置“国务卿”也是他的主张。 袁世凯赞成立宪，其实并不是真心想实行资产阶级民主政治
袁世凯为什么要设置“国务卿”？这要从其对共和制度的态度谈起。袁世凯在清末是个封建官僚，后曾赞成立宪，其实他并不真心想实行资产阶级民主政治。辛亥革命以后中国变成共和国，他虽当上了临时大总统，但仍没有民主意识，满脑袋都是封建专制思想，抓权成癖，独裁成性，总想个人专断一切。因此，他对孙中山公布的《中华民国临时约法》，特别是实行责任内阁制，即“国务员（国务总理及各部总长均称国务员）辅佐临时大总统负其责任”；“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之”，极端不满。
为了将实权抓在自己手里，当组织第一届内阁时，袁世凯以为老部下、老朋友唐绍仪一向唯命是从，便提出由其出任总理。然而，唐绍仪就任总理之后，主张与同盟会合作，强调遵守《临时约法》和承担内阁的责任，对国家负责，协商国务时敢于直陈意见，有时将总统府的决定驳还，甚至当面与袁世凯争得面红耳赤，不肯稍让。这在袁世凯眼里就是大逆不道，于是便利用各种手段打击唐绍仪，逼得唐绍仪辞职而去。后袁世凯任命亲信赵秉钧为代理国务总理。赵秉钧一切事务均直接请示袁世凯办理，此时责任内阁完全成为袁世凯的附属机关。
1913年，袁世凯镇压了国民党的“二次革命”，当了正式大总统。当他得知即将完成的《天坛宪法草案》基本精神仍是立法权属于国会、责任内阁制等原则后，立即向众议院提出增修《临时约法》，要求扩大总统职权。但宪法起草委员会未予采纳。随之，他派人到宪法会议陈述意见，又遭到严词拒绝。袁世凯恼怒异常，马上通电各省文武官员，说宪法起草委员会中多是国民党员，随之，他们所拟的《天坛宪法草案》“妨害国家者甚多”，要他们发表意见。一些官员心领神会，发出通电，叫嚣要铲除国民党，驱逐国民党议员，解散国会，撤销宪法草案。10月30日，《天坛宪法草案》全部杀青。次日，宪法起草委员会三读通过，提交宪法会议审议。袁世凯惟恐《天坛宪法草案》通过，乃于11月4日下达了解散国民党、取消国民党议员资格的命令，派军警搜查国民党本部，非法收缴了438名议员的证书、徽章，使国会因不足法定人数不能开议而名存实亡，《天坛宪法草案》也随之而流产。
为扩大自身权力，袁世凯搞起了官制改革，废除国务院，采用总统制，规定“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”
取消了一切“束缚”手脚的立法、监督和民意机关，袁世凯便雷厉风行地搞起了官制改革。改革什么呢？他强调的重点是立法和行政。他对总统府秘书长梁士诒说：“国会专制，固不适宜，内阁集权，亦多窒碍。”行政怎么改？他说得极为明确：“我欲取美国制，设国务卿一人，隶于总统府，撤销院（国务院）制。”
接着，袁世凯下令召开约法会议。1914年5月1日，袁世凯公布了其御用造法机关——约法会议通过的《中华民国约法》。这个《约法》不仅把大总统的职权扩张到最大限度，赋予了大总统与皇帝相等的权力，而且废去责任内阁制，采用总统制，规定：“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之。”此即设置“国务卿”的法律根据。
袁世凯设置“国务卿”，很容易使人产生一些联想。所谓“卿”，是中国古代高级长官或爵位的称谓。其后历代相沿，至清代如大理寺、太常寺等衙门尚置有卿及少卿。加以《中华民国约法》规定大总统有颁给爵位等权力，人们便揣测袁世凯先把“卿”写进根本大法，为的是使以后称帝比较自然。事实上也是如此。
通过政事堂，袁世凯把行政权完全集中在自己手里；之后又加紧了帝制自为的步伐，强奸民意，公然称帝，彻底背叛民国
责任内阁制与总统制都是资本主义国家民主政体的形式，采用何种形式要以各国历史和国情而定，不好区分优劣。表面看来，袁世凯标榜“欲取美国制”，是想效法最先进的民主国家，在政体上创新，与时共进。实际上却是复旧，与美国的总统制根本不同。美国宪法规定，大总统应时时向国会报告国务情形，陈述政策，以备审议，也就是向国会负责；《中华民国约法》则规定，“大总统对于国民之全体负责任”。“国民之全体”是个抽象的名词，如此规定，等于不对任何机关和人民负责。而且《中华民国约法》的条款中还隐含着大总统可以否定立法院通过的法律案。不仅如此，还规定大总统有权“解散立法院”。如此一来，国家最高立法机关变成了大总统手中任意玩弄的工具。袁世凯所谓的总统制实质上不是完善共和制度，而是践踏共和制度。他设置政事堂和“国务卿”，就是将权力集于一身，急速向帝制迈进的一大步骤。
政事堂虽然负责统一行政，参与审议法令，但直接隶属于大总统，仅对大总统负责，不对任何机关负责，成为总统府的办事机构，其作用与《临时约法》时期的国务院有本质区别。“国务卿”虽然赞襄大总统政务，监督政事堂事务，总统发布命令时必须副署，但因“承大总统之命”而行，是大总统的下属，只能服从命令，也与国务总理大不相同。其地位与宰相和前清的首席军机大臣相去无几，故袁世凯和其他人均称担任国务卿的徐世昌为相国。通过政事堂，袁世凯把行政权完全集中在自己手里，之后便加紧了帝制自为的步伐，强奸民意，公然称帝，彻底背叛民国。
1916年5月8日，由于称帝遭到全国人民强烈反对，袁世凯又迫于形势，恢复了国务院和总理的名称。“国务卿”一职及称谓在近代中国存在了两年，便随着袁世凯的称帝失败从历史上消失了。
（《北京日报》2009年4月13日，作者系中国社会科学院近代史研究所研究员）
