[摘要] 中华人民共和国中央人民政府委员会，在从1949年10月1日成立到1954年9月14日结束其使命的近5年的时间里，是新中国的最高国家权力机关和最高国家行政机关，集最高立法权、行政权、司法权于一体，它在国家的政治生活中发挥了极其重要的作用。
[关键词]中华人民共和国；中央人民政府；中共中央
On the Committee of the Central People’s Government of the PRC
Zhao jinkang
Abstract:The Committee of the Central People’s Government of the PRC was founded on October 1st， 1949， and accomplished its mission on October 14th， 1954. For nearly five years during this time， the committee of the Central People’s Government of the PRC was the highest organ of the state power and the state administration of New China， it has the highest legislative， executive and judicial power. It had played a very important role in the state’s political life.
中华人民共和国中央人民政府委员会，在从1949年10月1日成立到1954年9月14日结束其使命的近5年的时间里，是新中国的最高国家权力机关和最高国家行政机关，集最高立法权、行政权、司法权于一体，它在国家的政治生活中发挥了极其重要的作用。目前，对于这样重要的政制机构学界尚缺乏研究。本文拟对有关这一机构的若干重要问题如中央人民政府委员会的成立、中央人民政府委员会委员的组成及组织结构、中央人民政府委员会的会议议题、中央人民政府委员会与中共中央的关系等问题，根据有关资料，作一系统探讨分析。
一、中央人民政府委员会的成立
中央人民政府委员会组成的法理依据，是由具有广泛代表性的全国人民代表大会性质的中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》。1949年4月23日，中国人民解放军占领南京，标志着蒋介石中华民国政府垮台，也标志着取代国民党政权的新型的全国性人民政权即将诞生。当时，中国共产党最为迫切的任务是召集全国人民代表大会，制定宪法，筹组政权。但由于战争尚在进行之中，全国普选不可能进行，全国人民代表大会不可能召开，制订宪法的条件尚不成熟，只能由中国共产党、各民主党派、各人民团体、无党派民主人士、少数民族和海外华侨的代表人物组成的统一战线——中国人民政治协商会议，代行全国人民代表大会行使制定临时宪法的权力。事实表明即将召开的中国人民政治协商会议是一次具有广泛代表性的会议，9月22日林伯渠向中国人民政治协商会议作的《关于中国人民政治协商会议筹备工作的报告》列举的参加新政协会议的单位及其代表名额颇具说服力：“党派代表十四个单位，一百四十二人；区域代表九个单位，一百零二人；军队代表六个单位，六十人；团体代表十六个单位，二百零六人。”林伯渠总结说，“由这个规定的内容，可以看出其代表的广泛性。这样一个虽然不是普选的、然而却是具有十分广大的代表性的人民政治协商会议，事实上具有了全国人民代表大会的性质”。[1]中共最高领导人毛泽东也认为中国人民政治协商会议“具有代表全国人民的性质”，它“执行全国人民代表大会的职权”[2]。这些思想经过政治协商会议法律化，9月27日，中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权，[3]由此赋予了中国人民政治协商会议制宪的职权。9月29日，会议一致通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。[4]《共同纲领》规定，“中华人民共和国国家政权属于人民，行使权力的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。”[5]中共成立新民主主义联合政府的主张，经过具有广泛代表性的中国人民政治协商会议的制宪活动上升为国家意志。
中央人民政府委员会组成的法律依据，是中国人民政治协商会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》。该法由中国人民政治协商会议第一届全体会议9月27日通过，也就是说，政协根据《中国人民政治协商会议组织法》的规定行使了立法权。[6]《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）规定，“中央人民政府委员会，由中国人民政治协商会议的全体会议选举中央人民政府主席一人，副主席六人，委员五十六人，并由中央人民政府委员会互选秘书长一人组成之”[7]。9月29日，中国人民政治协商会议一致通过中央人民政府副主席和中央人民政府全体委员的名额等议案。[8]从上述事实看，中央人民政府委员会的组成是有法可依的。
中央人民政府委员会，是由具有全国人民代表大会性质的中国人民政治协商会议依据《中国人民政治协商会议组织法》的规定选举的。《中国人民政治协商会议组织法》规定，中国人民政治协商会议全体会议选举中华人民共和国中央人民政府委员会。[9]根据这一规定，1949年9月30日，中国人民政治协商会议选举毛泽东为中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席，陈毅、贺龙等56人为委员，组成中央人民政府委员会。[10]《中央人民政府组织法》所规定的中央人民政府委员会由主席1人、副主席6人、委员56人组成得以落实。由于《中央人民政府组织法》未曾修改过，中央人民政府委员会的法定人数为63人。实际选出的中央人民政府委员会的人数与组织法规定的人数相符。
综上所述，中央人民政府委员会是由具有全国人民代表大会性质的中国人民政治协商会议，根据具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》选出的，依照《中央人民政府组织法》组成的行使国家政权的最高机关，是在民主的基础上经过严谨的法律程序产生的，具有广泛的代表性和合法性。
二、中央人民政府委员会委员的构成及组织结构
合法的中央人民政府委员会应运而生了，当选的中央人民政府委员会委员是否具备较强的议政能力，是考量中央人民政府委员会能否胜任领导国家政权重任的重要指标。10月1日下午，毛泽东主席主持举行第一次会议。会议决定：宣告中华人民共和国中央人民政府成立，接受《中国人民政治协商会议共同纲领》为政府施政纲领。[11]分析中央人民政府委员会的人员组成，其委员具有高素质的议政能力。
中央人民政府委员会委员是各方面优秀分子的代表。从职业上看，中央人民政府委员群星灿烂，人才济济，有运筹帷幄的杰出政治家、政党领袖，有戎马倥偬、战功卓著的军事家，有德高望重的华侨领袖，有追求进步的民主人士，有丰富经济管理经验的民族资本家，有学识渊博的大学教授，一些人有留学经历，视野开阔。这些精英型委员的不同专长，有助于决策时集思广益，既可以发挥特长，又有助于优势互补。中华人民共和国成立初期，百废待兴、百端待举，这一精英型组织结构，有利于集中各方面人才治国安邦。
中央人民政府委员会委员呈现年富力强型的年龄结构。从年龄上看，30岁以上者2人，40—49岁者16人，50—59岁者20人，60—69岁者17人，70—77岁7人，81岁者1人。赛福鼎最年轻，时年34岁；司徒美堂年龄最长，81岁，是前者的2倍还多。中央人民政府委员会的委员年龄有序，结构合理，大多数委员年富力强、精力充沛，为中央人民政府委员会卓有成效地开展工作奠定了基础。中华人民共和国成立初期，建设和治理国家的任务异常繁重，只有年富力强，又精力旺盛，才能出色完成议政决策的重任。中央人民政府委员会的会议有时是晚上7点半开始，到深夜方散会，如第六次会议是晚上7时半开会，11时半散会，整整开了4个小时。[12]有时是连续几天开会，如第二十五至第二十八次会议是从1953年9月14至9月18日连续开会5天，只有旺盛的精力和强健的体魄，方能胜任如此繁重的工作。
中央人民政府委员会委员在政治上具有广泛的代表性。从党派分属上看，中央人民政府委员会6名副主席中，中共党员3人，宋庆龄、李济深同属中国国民党革命委员会，张澜为中国民主同盟领导人，中共与民主党派各占50%。在56名委员中，有29名中国共产党的领导人和重要干部；党外人士27人，均是各界著名人物，何香凝、李锡九、张治中、程潜、柳亚子、龙云为中国国民党革命委员会成员；陈嘉庚、马寅初、郭沫若、沈雁冰、陈叔通、司徒美堂、傅作义、张奚若、张难先为无党派人士，是一支不可忽视的重要力量；马叙伦为中国民主促进会成员，高崇民、沈钧儒、张东荪归属中国民主同盟；黄炎培、李浊尘系中国民主建国会成员；蔡廷锴为中国国民党民主促进会成员；彭泽民、章伯钧为中国农工民主党党员；李章达为中国人民救国会成员；陈铭枢、谭平山为三民主义同志联合会成员。可见，中央人民政府委员会吸纳了活跃在中国现代政治舞台上的各党派的成员，“充分体现了新中国新政府团结基础的广泛”，[13]符合中共中央和毛泽东与党外人士合作共事的思想。在七届二中全会的报告中，毛泽东表示：“我们同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看作自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来”。在进北平的途中，毛泽东又交代周恩来：对作过贡献的各民主党派领导人，应该在政府里安排职务。[14]“新中国成立前后，……毛泽东一再指示和提醒各地党政领导人，一定要注意吸收包括起义将领在内的党外人士参加政权机关，注意发挥他们的作用，使他们有职有权”。[15]
如上所述，从组成人员衡量，中央人民政府委员会集合了中国共产党和各民主党派的政治精英、非党的社会各界著名人士，尤其是基本涵盖了执政党的高层重要的政治官员，同时，委员年富力强型、广泛的代表性的特点为中央人民政府委员会制定大政方针，有效行使权力奠定了坚实的基础。
中央人民政府委员会的组成有利于其履行职责，其组织结构也有利于中央人民政府委员会行使职权？
分析《中华人民共和国中央人民政府组织法》文本，中央人民政府委员会的组织结构有如下特点：第一，从中央人民政府委员会的组织结构看，其实行的是中央人民政府主席领导中央人民政府委员会，中央人民政府委员会领导政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的管理体制。其一，中央人民政府主席对中央人民政府委员会的领导关系，《中华人民共和国中央人民政府组织法》第八条规定，中央人民政府主席领导中央人民政府委员会的工作。[16]第十四条规定，政务院在中央人民政府委员会闭会期间，对中央人民政府的主席负责，并报告工作。[17]其二，中央人民政府委员会对政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的直辖关系。[18]《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，中央人民政府委员会对内领导国家政权，即“中央人民政府委员会组织政务院，以为国家政务的最高执行机关；组织人民革命军事委员会，以为国家军事的最高统辖机关；组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关”，[19]换言之，“中央人民政府委员会辖政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署”[20]。政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院分别行使最高行政权、最高军事统帅权、最高司法权。这种双重领导体制，实即“统”和“分”，“统”指中央人民政府主席对中央人民政府委员会的“统”和中央人民政府委员会对政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署的“统”；“分”指政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署对最高行政权、最高军事统帅权、最高司法权行政权的“分”，具体如政务院是国家政务最高执行机关，不设国防部，军事工作由人民革命军事委员会负责。[21]权力结构的有“统”有“分”，使权责明确，互有分工，各司其职，各得其所。
第二，最高检察责任的设定。政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院政府机构及其工作人员对权力的行使，严格限定在遵守法律范围之内，由最高人民检察署对政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院负有严格遵守纪律的最高检察责任。《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”，[22]赋予最高人民检察署拥有监督政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及其工作人员是否严格遵守法律的职权。这一责任的设定，有利于中央人民政府委员会各个机构及其工作人员严格依法行政。
第三，中央人民政府主席任人民革命军事委员会主任。作为中共中央军委主席的毛泽东任人民军事委员会主席，是顺理成章的事情，人民革命军事委员会成为国家军事最高统辖机关。之所以赋予人民革命军事委员会最高国家军事统辖的权力，除了可以有效保证中共对军队的绝对领导之外，还在于当时特殊的历史环境，在中华人民共和国成立初期，实现国家统一是第一要务，以人民革命军事委员会为最高军事统辖机关，有利于在中共中央领导下组织动员全国军事力量，迅速完成全国统一的任务。这为中华人民共和国成立初期的历史所证明。
总之，中央人民政府委员会的组织结构，也有利于充分保证中央人民政府主席、中央人民政府委员会及政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署负责地和卓有成效地开展工作。
三、中央人民政府委员会的会议议题
研究中央人民政府委员会，必须考察中央人民政府委员会的成立、分析其人员组成和组织结构，考量其委员的议政能力，最为关键的是要研究中央人民政府委员会的会议议题。在中央人民政府委员会存在的5年时间内，共召开过35次会议：1949年4次，1950年6次，1951年3次，1952年6次，1953年10次，1954年6次，其中最后一次即1954年9月14日举行的是临时会议[23]，1950年3月1日举行一次座谈会。[24]综合中央人民政府委员会的会议议题，主要有：
（一）政治方面。首先，立法工作是制度建设、政权建设的重中之重，为社会变革提供法律保障。政权建设的立法对国家政治生活的法制化有至关重要的作用，中华人民共和国成立之初，迫切需要通过立法程序使国家政治制度法律化。从实践上看，中央人民政府委员会的立法工作满足了这方面的需要：经中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国宪法草案》、《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》、《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》为全国人民代表大会及地方人民代表大会及各界人民代表会议的召开提供了法律依据；中央人民政府委员会通过的《政务院及所属各机关组织通则》，《人民法院暂行组织条例》、《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》为政权建设提供了法律蓝本。
新中国成立之时，调整土地关系，实施新型民族自治，改革婚姻制度，镇压反革命，惩治腐败，既是继续完成新民主主义革命任务的需要，又为巩固政权所必需，迫切要求立法工作服从和服务于上述任务。中央人民政府委员会为满足社会改革需要的立法有《中华人民共和国土地改革法》，适应民族区域自治政策的立法有《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，改革婚姻制度的立法有《中华人民共和国婚姻法》，关于工会建设的立法有《中华人民共和国工会法》，适应镇压反革命需要的立法有《中华人民共和国惩治反革命条例》，惩治腐败的立法有《中华人民共和国惩治贪污条例》。
其次，决定召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是政权建设的又一重要任务。第二十次会议、第二十八次会议、第三十三次会议分别通过召开、延迟召开全国人民代表大会、地方各级人民代表大会的决议及召开中华人民共和国第一届全国人民代表大会的决议。在顺利完成新民主主义革命任务之时，中央人民政府委员会根据《共同纲领》的规定，适时做出召开全国人民代表大会的决议，是中国共产党的郑重承诺，又可以将新民主义革命的成果法律化，为国家政权建设提供法律保障。
第三，通过政务院所属机构的成立、更名、合并、调整、撤销的决议。新成立机构，如第九次会议通过增设人事部及华北事务部的决议，[25]第十四次会议通过《关于成立中央人民政府政务院华北行政委员会及撤销中央人民政府华北事务部的决议》，[26]第十七次会议通过决议成立第一机械工业部、第二机械工业部、建筑工程部、地质部、粮食部。[27]第十九次会议通过《中央人民政府关于增设中央人民政府机构的决议》，成立中央人民政府国家计划委员会、高等教育部、中央人民政府扫除文盲工作委员会、体育运动委员会。[28]机构更名，第十三次会议通过决议将林垦部改名为林业部；[29]机构合并，如第二十一会议通过政务院关于批准海关与对外贸易管理机关实行合并的决定，将海关总署划归对外贸易部领导，成为对外贸易部的组成部分，改称对外贸易部海关总署。[30]撤销机构如第十七次会议决议，撤销情报总署、新闻总署；成立对外贸易部、商业部，两部成立后撤销贸易部[31]。这些机构的成立、更名、合并、调整、撤销，既适应政权建设的需要，又保证了机构的高效率运作。
第四，通过改变大行政区人民政府机构及调整省、区建制的决定。第十九次会议通过《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》和《关于调整省、区建制的决议》，将大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会，撤销平原省建制，将其辖县划归山东、河北、河南，撤销察哈尔省建制，将其辖县划归山西、河北，成立江苏省人民政府。[32]作出这些决定，是为了适应即将开始的国家大规模经济建设的需要，加强中央的统一和领导，加强中央人民政府的机构，加强省市人民政府的组织。[33]
第五，任免中央和地方政府工作人员。据统计，除座谈会、第七次、第十四次、第十六次、第十八次、第二十次、第二十三次、第二十四次、第二十五次、第二十六次、第二十七次、第三十次、第三十一次、临时会议无人事任免外，其它历次会议均有人事任免，[34]任命的人员包括了《中华人民共和国中央人民政府委员会组织法》第七条第九款规定的政府人员。任命中央和地方政府工作人员，是国家各级政权建设的重要一环，由中央人民政府委员会做出任职决定，可以保证被任命人员的权威性和合法性。
第六，听取东北人民政府、华东、中南、西北、西南军政委员会、华北行政委员会及省领导人的工作报告。中央人民政府委员会听取上述报告，既是履行职责之需，又可以全面充分掌握各大区以及全国情况，使下情上达，便于适时做出适合各地工作的决策。
（二）经济方面。经济是政治的延续，也是最大的政治。解决了经济问题，就为解决政治问题准备了条件。其一，经济立法。建国之初，国家支出猛烈增加，经济出现暂时困难，这就是毛泽东所说的有困难的，但他更看重解决的办法和由此带来的希望。[35]发行公债是破解困难的有效办法。第四次会议通过《发行人民胜利折实公债的决定》、第二十九次会议通过《一九五四年国家经济建设公债条例》。经济立法使发行国家建设公债有法可依，一定程度上缓解了国家经济建设资金不足的困难。
其二，听取、讨论和批准财政经济方面的报告，第七次会议、第十二次会议、第十五次会议、第二十五次会议听取、讨论和批准关于财政经济状况和粮食状况、财政问题、财经问题、财经工作的报告。由于东北人民政府稳定物价的经验对全国有重要借鉴意义[36]，列席第四次会议[37]的东北人民政府副主席李富春作了关于1950年东北财政经济计划的报告。听取、讨论和批准财政经济方面的报告，有利于在集思广益的基础上正确制定财政经济政策，避免决策失误。
其三，听取、讨论和批准国家预算的报告并批准国家财政收支概算。第四次会议听取、讨论和批准关于一九五0年度全国财政收支概算草案编成的报告；第十次会议听取、讨论和批准关于一九五一年度全国财政收支总概算的报告；第十六次会议听取、讨论和批准关于一九五一年度国家预算执行情况及一九五二年度国家预算草案编成的报告。第二十三次会议听取、讨论和批准《关于一九五三国家预算的报告》；第三十一次会议听取、讨论和批准关于1954年国家预算草案的报告。编制国家财政收支概算可以有效地避免国家收支的随意性。第四次会议通过《一九五零年度全国财政收支概算》，第十次会议通过《一九五一年度全国财政收支总概算》，第十六次会议通过《一九五二年度国家财政收支预算》，第二十三次会议通过《一九五三年国家财政收支预算》，第三十一次会议通过《一九五四年国家预算》，标志国家经济建设走上正规化、法制化道路。
（三）外交方面。外交是内政的延续。外交工作做好了，可以为国内建设提供稳定的外部环境。第三次会议、第五次会议、第九次会议、第十二次会议、第十三次会议听取、讨论和批准外交报告。第十七次会议批准《中央人民政府政务院关于外国订立条约、协定、议定书、合同等的统一办法之决定》。第十三次会议通过关于中波文化合作协定、中匈文化合作协定、中德（德意志民主共和国——引者注）文化合作协定的决议；第十四次会议批准中罗文化合作协定；第十七次会议批准了中捷文化合作协定和中保文化合作协定；第十九次会议批准了中蒙经济及文化合作协定。这些文化协定，为开展中外文化交流提供了广阔的空间和重要法律依据。
中苏关系，倍受重视。建国之初，十分重视同近邻社会主义国家苏联的邦交关系。中央人民政府委员会多次听取、讨论和批准中苏建交、签订中苏友好同盟互助条约、苏联对中国建设问题的报告并作出决定。所通过的中苏关系协定，既贯彻落实“一边倒”外交政策，又为发展中苏关系提供了保障。
综上讨论，中央人民政府委员会履行了两方面的职能：一是最高国家权力机关的职能，即立法权，如制定并解释国家的法律、监督法律的执行；一是国家元首的职能，如颁布法令、筹备召开全国人民代表大会、任免国家及地方政府领导人等，即行政权，这即是《中央人民政府委员会组织法》第四条所规定的“中华人民共和国中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权”[38]职能，均在《中央人民政府委员会组织法》第七条的规定范围之内；它所通过的具有法律和政策效力的决定，涉及政治、经济、军事、外交、文化各个领域，具有法律上的强制力，都是为当时土地改革、抗美援朝、镇压反革命等社会变革、国家建设、巩固国家政权所急需的，成为恢复国民经济、治国安邦的重要法律依据。它所任命的中央人民政府各部门、各大行政区、各省市人民政府的主要行政人员，对于建立和巩固新生的人民政权，具有重要的作用。中央人民政府委员会在国家政治生活中发挥了重要作用。当然，其一切工作都是在中共中央的领导下开展的。
四、中央人民政府委员会与中共中央的关系
中共中央与中央人民政府委员会的关系即中央层面的党政关系，中共中央有明确具体的规定，即中共中央政治局领导中央人民政府委员会。中央人民政府甫一成立，中共中央于1949年11月9日作出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》指出，为了实现和加强中国共产党中央对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行，特依据党章规定在中央人民政府中负责工作的共产党员组成党组，在中央人民政府委员会、人民革命军事委员会不设党组，而由中央政治局直接领导。规定凡中央有关政府工作的规定，必须保证执行，不得违反。[39]这一决定将中央人民政府委员会置于中央政治局的直接领导之下，为中央人民政府委员会贯彻执行中国共产党的路线、方针、政策提供了保证。
这一规定在实际工作中得到贯彻执行，表现为中共中央的方针政策经过中央人民政府委员会的立法程序成为国家意志。从中共中央发出关于镇压反革命的指示到中央人民政府委员会通过《中华人民共和国惩治反革命条例》，清晰显示出中共中央的方针政策经过中央人民政府委员会的立法程序上升为国家法律的路径。1950年3月18日中共中央发出《严厉镇压反革命分子的指示》，针对日益严重的敌情，对于反革命活动，要求“各地必须给以严厉的及时的镇压，决不能过分宽容，让其猖獗”。10月10日《中共中央关于镇压反革命活动的指示》要求对一切继续进行反革命活动的分子，予以严厉制裁，坚决纠正镇压反革命中“宽大无边”的倾向，全面贯彻党的镇压与宽大相结合的政策。[40]1950年12月19日，毛泽东在《关于镇压反革命分子的策略的电报》中提出，“对镇压反革命分子，请注意打得稳，打得准，打得很”。[41]1951年1月17日，毛泽东就上述方针解释说：“所谓打得稳，就是要注意策略。打得准，就是不要杀错。打得很，就是要坚决杀掉一切应杀的反动分子（不应杀者，当然不杀）。”[42]1951年2月22日中央人民政府委员会第十一次次会议批准反映上述中共中央及其领导镇压反革命思想、方针的《中华人民共和国惩治反革命条例》，成为镇压反革命的强有力的法律武器。中共中央的其它大政方针也是通过这种方式上升为国家法律，成为治国安邦的依据。
为了增强工作的预见性，1953年3月10日，中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》（草案），指出，为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，中共中央决定：今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的直接的领导。[43]上述决定是经毛泽东、刘少奇、周恩来共同商定的，目的在于加强中央集体领导，以适应大规模经济建设的需要。[44]由以上规定看，中共中央对政府的领导是“经常的直接的领导”，[45]主要目的是“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险”，[46]当事人薄一波认为，这是中央为加强集中统一领导所采取的重要措施。[47]可见，在中共中央与中央人民政府委员会的关系中，中央中央居于领导地位，也与毛泽东任中共中央主席又任中央人民政府主席相一致。
在党政关系中，虽然党居于领导地位，但也不是以党代政。中共领导人有清醒的认识和精辟的论述，刘少奇较早注意到恰当处理党政关系的问题：“由于中央及各级联合政府已经组成或即将组成，……以后一切应由政府来解决的问题，……都必须由人民政府用法令、决议、指示等来宣布，而不应该用党的名义来宣布”，他就此说明原因是：“因为用党的名义来宣布，只有党员才有服从的义务，人民没有服从的义务。如由人民政府来宣布，则一切党派一切人民均有服从的义务，因此党是不能代替政府的”。[48]周恩来在论及党政关系时也说：“我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党又居于领导地位。所以一切号令应该由政权机构发出。这点中央已经注意到。”他同时指出党与政府的合作关系，“党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。党不能向群众发布命令。”[49]
对于原由中共中央管理的具体事务交中央人民政府管理，中共中央规定，将原由中共中央主管的工作移交中央人民政府。如1949年12月5日，中共中央发出《关于中央政府成立后党的文化教育工作问题的指示》，指出，中央政府已经成立，管理全国文化教育事务的中央人民政府政务院文化教育委员会及其所属之各部、院、署亦已先后成立。因此全国的文化教育的行政工作，此后均应经由中央政府文教部门来管理。[50]
作为中央人民政府委员会的领导者，中共中央全力支持中央人民政府的工作。如中央人民政府委员会1950年4月13日第七次会议通过《中华人民共和国婚姻法》，4月30日，中共中央通知全党保证执行《中华人民共和国婚姻法》。[51]
由上述讨论知，在中共中央与中央人民政府委员会的关系即党政关系中，中共中央居于领导地位，这样可以保证中共中央的路线、方针、政策通过中央人民政府委员会的立法程序上升为国家意志，成为治国方略；党政通力合作，中共中央全力支持中央人民政府委员会的工作，保证了建国初期各项重大任务的顺利完成。
综上所论，中央人民政府委员会是按照《中国人民政治协商会议共同纲领》由中国人民政治协商会议选举，依据《中央人民政府组织法》组成的合法的国家最高权力机关和国家最高行政机关，既行使最高立法权又行使最高行政权和最高司法权，中央人民政府委员会时期的制度是议行合一性质的政治制度。[52]以中央人民政府委员会的成立为标志，确立了中国共产党在全国的执政地位。中共中央直接领导中央人民政府委员会的工作，其方针政策经过中央人民政府委员会的立法程序成为国家意志，既实现了党的领导，又保证了党的治国方略的有效执行。
从理论上看，议行合一的政治制度源自马克思主义国家学说中议行合一的原理。马克思曾将巴黎公社的经验概括为：“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”。[53]一向尊崇马克思主义的中国共产党，在夺取全国政权后，把马列主义原理与中国革命和建设有机结合起来，将议行合一的理论设计付诸实际，是顺理成章的事情。
从现实上看，中央人民政府委员会议行合一的制度部分地借鉴了苏联的经验。十月革命后列宁和斯大林所建立的议行合一的苏维埃制度，在苏联社会主义建设和抵御德国法西斯的第二次世界大战中显示了强大的生机和活力，为中华人民共和国的制度建设提供了范例，中国共产党在国家制度建设中自然注意到这一点，刘少奇指出，这种制度形式，近于“苏维埃制”，又与无产阶级专政的苏维埃制有所区别，因为民族资产阶级的代表是参加人民代表会议的。[54]
从实践上看，中央人民政府委员会的议行合一制度是中国共产党领导的抗日根据地政权议行合一制度的合理延伸。已为各抗日根据地政权所证明了的议行合一的体制，有利于把中共和人民的意志以法律、政府命令的形式发布并得以顺利贯彻执行。以这种仅仅存在于抗日根据地及解放区的议行合一的制度，组建议行合一的中央政府体制，合乎历史逻辑的发展，也是各根据地政权形式的自然顺延。
中央人民政府委员会是当时国内社会政治关系的产物。当时由新民主主义社会向社会主义社会过渡时期的社会条件决定中央人民政府委员会这种议行合一的政治制度出现的必然性，作为历史见证人的周恩来的解释可视为最好答案：根据共同纲领的规定，我国的政治制度是人民代表大会制度。在建国之初，考虑到人民解放战争还没有结束，各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行，经济也需要一个恢复时期，人民代表大会制度还没有立即实行的条件，因此，共同纲领又规定在全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国代表大会的职权，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。[55]
中央人民政府委员会在当时国家政治生活中发挥了重要的作用。土地改革的完成、抗美援朝的胜利、镇压反革命的成功，国民经济的恢复、民主政权建设、教育文化的改革、新民主主义社会基本政治制度的确立，都与这种议行合一的制度有直接关系。1954年《中华人民共和国宪法》颁布后，最高立法权由全国人民代表大会及其常委会行使，最高行政权由中央人民政府——国务院行使，改变了中央人民政府委员会议行合一的体制，以适应国家大规模经济建设需要。
中央人民政府委员会成立后，产生它的中国人民政治协商会议成为国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关，其对中央人民政府委员会仅提出议案，确保了中央人民政府委员会最高权力机关和最高行政机关的地位。由于中央人民政府委员会广泛吸纳各民主党派无党派人士参加，它又是具有统一战线性质的政权。[56]中央人民政府委员会成立后，吸纳更多的民主党派和无党派人士担任各种重要任务，既落实了中国共产党成立联合政府的主张，也是实践民主执政理念，创新执政方式的一个举措。执政党与各种社会力量通过议行合一的政治制度机制，制定并贯彻国家大政方针，有利于增强决策的科学性和有效性，有利于决策的民主化。
（文章原载：《中共党史研究》2009年第7期）
[1]中国人民政治协商会议第一届全体会议秘书处编：《中国人民政治协商会议第一届全体会议纪念刊》，人民出版社社1950年版，第224—225页。
[2]中央文献研究室编：《毛泽东文集》第5卷，中央文献出版社1996年版，第343页。
[3]《中共中央文件选集》第14册（1948—1949），第727页。
[4]中央文献研究室编：《毛泽东年谱》，下，人民出版社1993年版，第579页。
[5]中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第4页。
[6]《中共中央文件选集》第14册（1948—1949），第727页。
[7]《中共中央文件选集》第14册（1948—1949），第718页。
[8]《毛泽东年谱》，下，第579页。
[9]《中共中央文件选集》第14册（1948—1949），第727页。
[10]《建国以来重要文献选编》第1册，第20—21页。
[11]《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第2页。
[12]《人民日报》1950年4月13日。
[13]《毛泽东传》（1949—1976），上，第6页。
[14]薄一波著：《若干重大决策与事件的回顾》，上，中共中央党校出版社1991年版，第32页。
[15]《毛泽东传》（1949—1976），上，第17页。
[16]《中共中央文件选集》第14册（1948—1949），第719页。
[17]《中共中央文件选集》第14册（1948—1949），第720页。
[18]《中共中央文件选集》第14册（1948—1949），第720页。
[19]《中共中央文件选集》第14册（1948—1949），第717页。
[20]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第247页。
[21]金冲及主编：《周恩来传》（1949—1976）上，中央文献出版社1998年版，第3页。
[22]《中共中央文件选集》第14册（1948—1949），第724页。
[23]许崇德著：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第102页。这一说法可靠，见《毛泽东文集》第6卷毛泽东《关于辛亥革命的评价》文后注释[1]。又见《毛泽东传》（1949—1976），上，第337页。
[24]金冲及、陈群主编：《陈云传》，上，中央文献出版社2005年版，第678页。
[25]《中华人民共和国全国人大、中央和地方政府、全国政协历届负责人人名录》，人民出版社1984年版，第172页。
[26]中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1952年），法律出版社1982年版，第33页。
[27]《新华月报》1952年9月号，第14页。
[28]《中央人民政府法令汇编》（1952年），第41页。
[29]《人民日报》1951年11月6日。
[30]《新华月报》1953年第2号，第8页。
[31]《新华月报》1952年9月号，第14页。
[32]《中央人民政府法令汇编》（1952年），第42、44页。
[33]中央文献研究室编：《周恩来年谱》（1949—1976），上册，中央文献出版社2007年版，第269页。
[34]根据《中华人民共和国全国人大、中央和地方政府、全国政协历届负责人人名录》第167—186页统计而得结果。
[35]《毛泽东文集》第6卷，第24页。
[36]《新华月报》1950年新年号，第650页。
[37]《新华月报》1950年新年号，第647页。
[38]《中共中央文件选集》第14册（1948—1949），第717页。
[39]马齐彬、陈文斌：《中国共产党执政四十年》（1949—1989），中共党史资料出版社1989年版，第2页。
[40]《建国以来重要文献选编》第1册，第420—423页。
[41]《建国以来重要文献选编》第1册，第509页。
[42]中共中央文献研究室编：《建国以来毛泽东文稿》第2册，中央文献出版社1988年版，第37页。
[43]中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第67。
[44]《毛泽东传》（1949—1976），上，第276页。
[45]《建国以来重要文献选编》第4册，第67页。
[46]《建国以来重要文献选编》第4册，第67页。
[47]《若干重大决策与事件的回顾》，上，第310页。
[48]中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第131页。
[49]《建国以来重要文献选编》第1册，第186—187页。
[50]《建国以来重要文献选编》第1册，第65页。
[51]《新华月报》，1950年6月号第266页。
[52]《董必武选集》，第247页。
[53]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第375页。
[54]《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社2005年版，第6页。
[55]《新华月报》1953年第1号，第3页。
[56]《建国以来重要文献选编》，第4册，第682页。
