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王建朗:新中国成立初年英国关于中国联合国代表权问题的政策演变

王建朗:新中国成立初年英国关于中国联合国代表权问题的政策演变

「摘要」在中华人民共和国成立初期,英国曾为促使联合国接纳新中国做过努力并投过赞成票,这是一个被许多史家忽视的问题。英国对中国代表权问题的投票政策经历了一个艰难的演变过程。在最初的弃权方针受到中方批评之后,英国努力游说一些安理会成员国支持中国,但未获成功。英国政府在1950年6月做出的改变弃权政策而投票支持中国的决定,因美国的强烈反对和朝鲜战争的爆发而两度中止。但朝战的爆发并非如一些论者所说,使英国政策立转消极。相反,经过种种考虑之后,英国终于在9月召开的联合国大会上对新中国投了赞成票。但此后不久,英国投票政策又出现倒退。

「关键词」共和国外交/中英关系/联合国席位

在中华人民共和国成立初期,中苏、中美关系无疑是最重要的友、敌关系。比较而言,中英关系则处于不那么显要的地位。然而,这正赋予了中英关系以较大的活动余地。由于苏美冷战,由于中国的“一边倒”,中苏关系和中美关系的发展具有较大的规定性,联苏抗美似乎是中国的必然选择。但中英关系则不同。英国希望与新中国发展关系,并很早就宣布承认中华人民共和国。中英关系虽未能顺利发展,但其曲折的发展过程,从某种意义上说,为后人提供了更多的研究空间。遗憾的是,我们对新中国成立初期中英关系的研究还很不够,除了对承认问题有所研究外,其地方面的研究还很薄弱。比如,英国对中国在联合国代表权问题的态度,这是当时影响中英关系的一个重大问题,中国政府曾视其为有碍中英建交的两大障碍之一。但迄今为止,尚未有人对此做过专门研究。一个不可不提及的事实是,在有关这一时期中英关系的各种著述中,在论及英国在联合国的投票时,所谈的都是英国的弃权政策,却鲜有提及英国曾对中国投过赞成票。本文主要根据英国国家档案馆所藏英国外交部档案,勾画1950年英国政府对中国代表权问题的政策演变过程。

从消极弃权到为接纳新中国游说

还在中华人民共和国成立之前,英国外交部即预见到中国在联合国的席位将成为一个棘手的问题。1949年8月,分管远东事务的外交部助理次官德宁(M.E.Dening)在一份备忘录中指出,由于中国是安理会的常任理事国,代表权问题将是一个非常复杂的问题,其影响非同一般。德宁认为共产党政府能否被接纳将受两个关键因素的影响,一是它那时能否有效地控制中国绝大部分的领土;二是它能否得到相当数量的联合国成员国的承认。他最为关心的是“接纳中国共产党人以取代国民党代表是否能提供某种形式的施加影响的手段,从而使新的共产党政权对我们的在华利益予以一定程度的考虑。”(注:德宁备忘录,1949年8月18日,FO371/75831/F15794,藏英国国家档案馆,下略。)这个备忘录反映了英国外交部的主流思想,即通过接纳中共政府换取它在其他方面的报答。

中华人民共和国成立后,11月15日,周恩来外长分别致电联合国秘书长和第四届联合国大会主席,申明只有中华人民共和国中央人民政府才是代表中国人民的惟一合法政府,联合国应立即取消国民党集团代表中国人民参加联合国的一切权利。由此,中国在联合国的代表权问题便直接摆到了英国政府面前。

英国驻联合国代表团提出,如果中共政府获得联合国大多数成员国的承认,它将顺理成章地取得联合国席位,这是最好的前景。但如果它没有获得足够数量的国家的承认,怎么办?代表团提出了一个将承认问题与代表权问题分开考虑的设想,认为承认一个国家的政府与同意其在联合国拥有代表权是两回事。同意接纳中国共产党政府进联合国,并不等于承认该政府,它只是对中共政府控制中国这一事实的认定,这样,一些国家的政府便可避开在承认问题上的麻烦。代表团还提出了具体策略,即把中国在联合国的席位问题视为程序性问题而不是实质性问题,尽管它本身是一个重大政治问题。为什么不宜视为实质性问题呢?代表团指出:“如果我们承认这是一个实质性的问题,我们就不能否认蒋廷黻使用否决权的权利。那样,他便能够无限期地阻挠安理会的行动。”(注:英国驻联合国代表团致外交部,1949年12月14日,FO371/75831/F19277.)

1950年1月6日,英国政府宣布承认中华人民共和国。但中国政府并没有作出英方所预期的积极反应,同意立即在两国间建立外交关系,只是表示愿与英方就此问题进行谈判,同意原英国驻华使馆公使胡切森(J.C.Huchison)以临时代办身份来北京就有关建交的各种问题进行预备性会谈。

在英国宣布承认新中国政府后仅仅一周,对英国政府的第一个考验便已降临,这就是1月13日在联合国安理会关于中国代表权问题的投票。苏联代表马立克(J.Malik )在会上提出驱逐国民党代表的提案,安理会对苏联提案进行表决。结果以苏联、印度、南斯拉夫3票赞成,英国、挪威2票弃权,美国、法国等国6票反对而未获通过。苏联代表遂宣布,在国民党代表被赶出安理会之前,它的代表团将不参加安理会的工作。

对于投弃权票,英外交部曾有过争论。一些人认为,英国暨宣布承认中华人民共和国,就必须在联合国支持驱逐国民党代表的提案。但另一些人担心这样做会严重影响英美关系,认为英国在承认中共政府问题上已与美国发生分歧,不应再在投票问题上站到苏联一边而与美国对抗。况且,根据判断,即使英国投赞成票,苏联提案也没有希望在安理会获得通过,因此英国不应冒无谓地得罪美国的风险。弃权是对两边都留有余地的表示。这一意见最终占了上风。

但中方并未轻描淡写地看待英在安理会的弃权票,而是把它视为一种实际上支持“台湾政权”的行为。1950年2月8日,在胡切森即将抵京的前几天,正在访苏的毛泽东致电留京主持工作的刘少奇,嘱咐应向英代办提出的问题,“其中最重要者为英国与蒋介石反动派残余的关系问题,因英国既已与我中华人民共和国中央人民政府建立外交关系,即不应再与国民党政府作任何外交来往,而英国代表在联合国安全理事会及其它组织中竟继续承认国民党代表为合法,拒绝接受我中华人民共和国代表,这在建立中英外交关系上是不可能不解决的先决问题。”(注:中华人民共和国外交部、中共中央文献研究室编《毛泽东外交文选》,中央文献出版社1994年版,第129页。)

2月13日,胡切森抵京。3月3日,中国外交部副部长章汉夫在会见胡切森时指出:“关于在中英间建立外交关系的问题,最重要的也是必须首先解决的问题是英国政府应断绝与国民党反动派残余的关系。”章汉夫指出,英在安理会的弃权,“实际上意味着英国政府继续承认国民党反动集团参与的所谓‘代表’的合法性,而拒绝接纳合法的中国人民政府的代表。”因此,英国政府应该澄清对这一问题的态度,采取实际行动彻底断绝与国民党反动派残余的外交关系,表明其愿与中华人民共和国建立外交关系的诚意,这对于中英建交是“极为重要的一个问题”(注:章汉夫致胡切森口头声明,1950年3月3日,FO371/92235/FC1027/66.)。

英国外交部指示胡切森向中方表明,中国在联合国的代表权问题并不能由某个国家根据自己的愿望或看法而获得解决,它必须获得某种形式的集体决定。英国的目标是取得这样一个集体性的决议。胡还受权向中方暗示英国对中方关于建交问题的立场的不满,指出由于中国政府未能与那些承认它为合法政府的国家建立正常的外交关系,结果使这些国家踌躇不决,而这些国家本来是可以投赞成票的。

3月17日,胡切森在给中国外交部的答复中指出,英国已于1月6日撤销了对国民党“政府”的承认,英国与国民党“政府”之间现已不存在任何外交关系。国民党驻伦敦“使馆”已经关闭。英在安理会的投票和与国民党的关系毫无联系。英对驱逐国民党投弃权票“并不意味着支持前国民党代表或反对人民政府的代表,之所以决定弃权是因为那时不存在获得多数赞成票的可能性”。将国民党代表从联合国组织中驱逐出去只能是一个集体性的决定,英国在联合国多年所获得的经验是,要获得多数票的支持只能通过协商来取得,而不是通过公开对多数人的意见投反对票来解决。当英国政府一旦确认多数票出现时,它将会投赞成票(注:胡切森致中国外交部口头声明,1950年3月17日,FO371/92235/FC1027/66.)。

应该指出,英国人所说的等待多数票到来,及通过协商解决问题,并不是应付中方的托词。从3月上旬起,英国对中国代表权的态度开始发生积极的变化,它确实准备为中国代表权的变更采取主动的行动。3月7日,英国外交大臣贝文(E.Bevin )在与来访的法国外长舒曼(R.Schuman )会谈时表示,英准备鼓励安理会的多数成员投票赞成接纳新中国的代表团。

此时,联合国内也出现了新的动向。有迹象表明,一些会员国准备在承认北京政府之前投票赞成变更中国在联合国的代表权,其理由是一个政府在国际组织中的代表权问题完全可以与承认问题区分开来。这正是英国外交部曾经提出过的思路。联合国秘书长赖伊(T.Lie )的态度也比较积极。3月8日,赖伊提出一项关于《联合国代表权问题的法律方面的备忘录》。关于中国代表权问题,赖伊指出:“当前争执的问题应该是,究竟这两上政府中哪一个在事实上据有使用国家资源及指导人民以履行会员国义务的地位”。(注:引自李铁城主编《联合国的历程》,北京语言学院出版社1993年版,第200页。)该备忘录认为,从法律角度来看,把联合国代表权问题和对一个政府的承认问题联结在一起是错误的。赖伊的这一观点显然是倾向于支持中华人民共和国取得在联合国的合法席位。国民党政权的驻美“大使”顾维钧就认为,赖伊“无异在事实上公然主张接纳中共代表团取代中华民国代表团”(注:《顾维钧回忆录》第7分册,中华书局1988年版,第697页。)。

3月25日,英国外交部向各驻外使馆发出同文电报,通知说,考虑最近局势的发展,英国政府重新考虑了中国代表权问题,“现在准备在任何联合国的主要机构或组织中投票赞成变更,只要那一机构中的大多数成员投赞成票(不管其承认与否)。在这一多数未形成之前,我们的代表将对这一问题投弃权票。”(注:外交部致各驻外使馆,1950年3月25日,FO371/88415/UP123/9.)此后,英外交部对哪些机构有资格决定其代表权问题作出界定,认为只有联合国宪章第七款特别提及的“主要机构”即联合国大会、安全理事会、经济和社会理事会及托管理事会以及若干专门组织,才有资格对代表权问题作出决定。在这类组织中,当判定将会出现多数赞成票(包括英国自己)时,英国将投赞成票。而一些主要机构的下属组织(如委员会等)显然没有资格在这一问题上作出决定,它们的代表问题必须由各自的上级组织决定。英国将不支持在这类组织中讨论中国代表权问题。

此时,安理会11个成员国中,已有英国、苏联、印度、南斯拉夫和挪威等5国承认了新中国,如要在安理会获得规定的多数票,还需2票,英国外交部致电驻联合国以及驻埃及、厄瓜多尔及古巴使馆,指示他们对这三国驻联合国代表及其外交部展开活动,鼓励他们投票赞成中国代表权的变更。根据3月中下旬英国驻联合国代表团的报告,在联合国的游说未获成功,“尽管这三国的代表表现出相当的同情和理智,但似乎没有一人愿意接受我们有关它们应投票赞成立即改变代表权的建议”(注:驻联合国代表团致外交部,1950年3月21日,FO371/88420/UP123/110.)。

英国驻这三国大使对驻在国外交部的游说也未取得结果。4月4日,英国驻埃及公使前往埃及外交部,拜访埃外交部常务次官拜依(H.Bey )。拜依表示,埃及对变更中国代表权一事持“相当消极”的态度。英国公使追问,这是否意味着埃及不愿意接受英国政府的建议在安理会支持英国的路线,拜依坦率地承认埃及目前尚不想像英方建议的那样做。他表示,埃及政府在总体上坚持反对共产主义的立场,在安理会不准备采取相反的立场。但埃方有保留地表示,如果美国或法国与英国政府的立场一致,“那将是另外一回事”(注:驻埃及使馆致外交部,1950年4月6日,FO371/88415/UP123/10.)。

厄瓜多尔也无意改变立场。4月14日,厄瓜多尔外长在会见英国驻厄使馆官员时表明了厄避免承担重大责任的态度。他称,厄瓜多尔完全理解英国政府的观点,但厄瓜多尔是个小国,是受拉美集团的委托才成为安理会的一员,在安理会中不能承担那种可能会起到决定性作用的责任。他说,如果是由联合国大会来作出决定,那厄瓜多尔可能会投赞成票。他表示厄将继续在安理会投弃权票。另一个美洲国家古巴也表示,由于古巴国内的大选将在6月举行,其政府不愿在这一重大政治问题上作出任何改变。

问题关键还在于大国。英国外交部也明白这一点,它同时展开了对法国的工作。4月7日,英驻法使馆官员与法国外交部秘书长帕罗迪(A.Parodi)讨论了此事。帕罗迪表示,法国政府的态度没有变化,但他本人赞成英国政府为打破僵局所做出的努力。他解释了法国外长舒曼对此持反对立场的原因:如果法国代表团投票支持新中国的代表,政府在国会将会遇到相当大的麻烦。由于中共承认胡志明政权,法国需要考虑对正在印度支那与胡志明作战的法国部队及印度支那人民的影响。他称,如果不是中共政府承认胡志明,法国政府在很久以前就可能已经承认它了。此外,法国正要求美国对印度支那提供军事援助,如果不顾美国政府的反应而支持北京,法国政府的处境将会很尴尬。

显然,美国的态度最为关键,“只要美国继续坚持目前的态度,中国在联合国的席位问题就难以获得解决”(注:贝文备忘录,1950年4月29日,英国内阁会议档案,CAB129/39.)。5月,英美法三国外长在伦敦举行会谈。英国外交大臣贝文在会谈中劝说美国政府改变其对中国代表权问题的态度。贝文指出,中国共产党政府控制的领土远远超过国民党,他想知道“拒绝承认这一事实有什么法律上的甚至于道义上的根据”。法国方面的立场也表现出一定程度的松动。舒曼说,安理会目前的局势是严重的和稳迫的。我们应该把问题分开来考虑,把它看做是一个谁控制着中国谁就代表中国的现实问题。这样,问题就可能获得解决。

美国国务卿艾奇逊(D.Acheson )表示反对,称这正是俄国人的策略。在中国代表权问题上的让步会给人一种向俄国人的固执和勒索屈服的印象。这一印象将会对东南亚的士气带来损害。俄国人处理这一事件的方式已使中国代表权问题与承认问题或与西方在东南亚的地位问题不可能分开。中国代表权问题不只是认定证书的问题,不只是认定哪一方比另一方代表更多的中国人的问题,它无法与对该政府的承认和保护东南亚的问题分开。

伦敦会谈并未能解决英美之间的分歧。但英美之间形成了谅解:英国赞成尽快接纳中国共产党的代表,但这一决定应是集体性的,在多数成员赞成之前,英国将弃权;美国反对驱逐国民党代表,但它将接受多数成员的决定,而不行使否决权。三方同意,中国代表权问题将留待8月再行讨论,除非有一方认为有必要在此之前再提出讨论(注:1950年5月伦敦双边和三边会谈备忘录,1950年6月18日,FO371/88420/UP123/100.)。

改变投票政策的计划两度被推迟

当三国会谈正在进行之时,英国外交部已就英在联合国的投票政策进行检讨。5月11日,外交部国务大臣杨格(K.G.Younger )提出备忘录,建议改变投票政策,转向无条件的赞同政策,即无论赞同接纳新中国代表和驱逐国民党代表的票数多少,英国都将投赞成票。杨格的这一备忘录反映了英外交部众多官员要求改变投票政策的意见。德宁表示完全赞成改变现行的投票政策。常务次官斯特朗(W.Strang)则表示,英国早就该投赞成票。

英国驻北京的临时代办胡切森也在敦促外交部采取积极步骤。他指出,英国政府在处理停在香港的“两航”飞机问题上无法令中方满意,因此,英国“在联合国问题上采取可能的积极的态度就显得尤为重要”。胡切森建议英外交部改变投票政策,指示英国代表在任何情况下都投票赞成接纳中国政府的代表和驱逐国民党代表(注:胡切森致外交部,1950年5月15日,FO371/88417/UP123/48.)。5月31日,胡切森再电外交部,他分析了中国政府观察中英关系的思维逻辑:英国政府既已宣布承认人民政府,其必然的结果是英国应承认人民政府的代表在一切国际组织中是惟一能代表中国的代表。如果英国的承认举动是有诚意的,英国就应投票赞成人民政府的代表,无论这一问题是在何时何地提出。而英国现在给中国的印象是没有诚意。中国政府不认为承认只是一种对现实状况的承认,而是看做一种立场的表白,一种允诺,他们也不是把外交关系仅仅视为进行贸易的机器,而是两个至少互相没有恶感的政府之间的关系。胡切森认为,英国如能投一次赞成票,将会使中国政府满意(注:胡切森致外交部,1950年5月31日,FO371/88418/UP123/63.)。

此时,联合国内也出现了对新中国有利的形势。4月下旬至5月中旬,赖伊先后访问美、英、法、苏等安理会常任理事国,对包括中国代表权在内的一系列联合国面临的难题进行斡旋。英国和法国政府对赖伊提出的召开安理会特别会议解决中国代表权问题的建议,均作出积极响应,苏联也表示将回到联合国来。与此同时,中国代表权问题在联合国的专门组织万国邮政联盟中取得突破。5月15日,在瑞士蒙特娄召开的万国邮联执行和联络委员会上,瑞士和瑞典的代表提出接纳中华人民共和国代表为参加本届执委会会议的惟一的中国代表的提案。这一方案虽未明确提出驱逐国民党代表,但“惟一”一词已经包含了这一内容。该提案获得通过后,国民党代表不得不退出会议。

面对有可能被赶出联合国的结局,国民党集团甚至已经开始讨论是否要主动退出联合国及其附属机构的问题,并曾就此征询过国民党驻联合国代表蒋廷黻及顾维钧的意见。蒋、顾认为自动退出是不明智的,是一种软弱的表现,只能给中共进入联合国大开方便之门。“苏联、英国和赖伊都想以中华民国已不复存在为理由,把我们排斥于联合国之外。所以,我们与其为了害怕最终肯定被驱逐而自动退出,不如顶住驱逐的浪潮并对其提出抗议。”(注:《顾维钧回忆录》第7分册,第697页。)

英国外交部分析了联合国各主要组织的形势,认为在安理会取得突破的时机不会很快到来。第一个可能的机会是将于7月3日召开的经济和社会理事会会议。其时,在该组织的18个成员国中,有7个已经承认中国,估计美国与4个拉美国家及澳大利亚将会投反对票,这样,其他5个国家中如果能出现2个张赞成票和1张弃权票,将有可能实现中国代表权的变更。5月底,英国外交部决定改变投票政策,并将7月初的经社理事会会议作为实现这一转变的开始。此后,英国在联合国各组织中的投票都将执行新的政策。

6月上旬,英外交部内又出现了主张提前在将于6月19日召开的联合国国际儿童基金会上支持接纳中国的意见。联合国司司长帕洛特(C.C.Parrot)认为,英国现行的在多数赞成票出现之前投弃权票的政策显然已变得难以执行。他担心国际儿童基金会上的反对票和赞成票将相当接近,这样,“我们将承担出现以下局面的风险:即由于我们的一张弃权票,人民政府将无法进入联合国,或是即使没有我们的支持,人民政府也成功地进入了联合国。这两种结局中出现任何一种,显然都不是我们所愿意看到的。”帕洛特对如果英国带头投赞成票将有可能在这一会议取得突破充满信心。在国际儿童基金会的上次会议上,斯堪的纳维亚国家及瑞士、荷兰等国都与英国一起投了弃权票,有迹象表明它们在今后也将与英国采取一致行动。帕洛特建议应在适当的时候将英国的决定通知它们,如果它们决定与英国一起投票,将会形成赞成接纳新中国的多数(注:帕洛特备忘录,1950年6月9日,FO371/UP123/79.)。杨格和斯特朗也赞同最好在儿童基金会会上开始投赞成票。外交部遂致函首相艾德礼,指出“情况已因万国邮政联盟执行委员会而有所改变”。该会最近表决邀请代表人民政府的邮政专家出席它即将召开的会议,中国国民党的代表因此而退席。此外,联合国国际儿童基金会的投票可能十分接近。根据我们以往的指示,代表团将很难判断应投赞成票还是弃权票。另一方面,为避免出现“人民政府的代表由于我们的弃权而失去进入的机会,或在没有我们的支持下仍得以进入”联合国的“极为尴尬”的局面,“我们认为最好在国际儿童基金会上开始投赞成票”。对此,艾德礼批示:“我倾向于同意。”(注:外交部致艾德礼,1950年6月12日,FO371/88419/UP123/79.)

在讨论将在联合国无条件投赞成票时,英国并未忘记要求中方在中英建交问题上作出相应的积极表示。6月6日,贝文致电胡切森,要求他向中方表示这样的看法:“拒不同意建立正常关系的是中国而不是英国。这肯定要使联合国的其他成员国停止对它的承认,或不再进行促使它进入联合国的努力。我不怀疑,如果中国政府表明更愿意和那些已经承认它的国家建立关系,那么,现在给予中国政府以法律承认的国家实际上会更多。”贝文还要胡切森向中方表明:“只有联合王国在为使中央人民政府取得进入安理会的必需票数进行努力。”(注:贝文致胡切森,1950年6月6日,FO371/83291/FC1022/381.)英前外交国务大臣麦克莱尔(H.McNeil)还对苏联大使扎罗宾(Zarubin )表示,英国在中国问题上一直在做它认为应该做的事,如撤销对国民党的承认和宣布承认“北京政府”,这已使我们与美国的关系搞得很紧张。对于英国这种正确和勇敢的举动,英国所得到的回报不是感激,而是冷落怠慢并被用做宣传,这在两个大国的关系中是没有先例的。

6月15日,英国外交部正式通知驻联合国代表团:“现已决定,调整我们对中国代表权的投票政策,在任何符合条件的联合国组织中投票赞成代表权的变更,无论这一提案是否可能获得多数支持。”英国迄今为止的投票政策是弃权。这是为了防止出现英国代表团在投票中总是站在苏联的少数票一边反对美国的局面,这将会把我们与美国人在中国问题上的分歧突显出来,对美国的舆论产生不幸的影响。但是,“现在如果我们继续这一政策,显然我们不仅不能讨好任何人,还将给中国政府推迟与我们建立外交关系以额外的理由。”(注:外交部致驻联合国代表团,1950年6月15日,FO371/88419/UP123/79.)外交部指令代表团在经济与社会理事会和国际儿童基金会上对“北京政府”投赞成票。英国还将这一新的投票立场通报给西方盟国、英联邦国家及苏联。

看来,数天后英国投票政策的改变已是确定无疑的了。然而,来自美国的强烈反对动摇了英国已经确定的投票政策。6月17日,美国国务院助理国务卿腊斯克(D.Rusk)约见英国驻美公使,转达了艾奇逊对此事的严重关切。腊斯克称,艾奇逊在得知英国准备在国际儿童基金会上赞成接纳共产党代表后“极为不安”。英国的这一举动意味着向苏联人的讹诈屈服,这将是一个“极大的错误”。它必将在美国国会及各界引起广泛的批评。艾奇逊希望英国代表团在19日的会议上不要投赞成票。于是,英国驻美大使弗兰克斯(O.Franks)向英国外交部建议,“考虑到我们与美国的关系,考虑到美国的公众舆论,显然,至少在我们有时间与美国国务院充分地交换意见之前,推迟采取行动是有百利而无一弊的”(注:弗兰克斯致外交部,1950年6月17日,FO371/88419/UP123/82.)。

而在同日上午美国驻英使馆一等秘书特林布尔(W.C.Trimble )拜访斯特朗的谈话中,其语言则要坦率得多,尽管特林布尔声称他表示的只是个人看法。他要求英国注意决定改变投票政策的不幸的时间。现在,欧洲复兴计划的基金虽已获得华盛顿方面的批准,但尚未拨出,国会拨款委员会的听证会正在进行中。前些时候,英国工党关于对外政策的声明曾在华盛顿引起一场风波,现在虽然有所平息,但美国对中国的舆论正处于一种敏感的状态,英国在这一时候赞成接纳“北京政府”,必将加剧这场风波,产生不幸的影响。斯特朗指出,英国已经将投票决定通知了美国、法国和其他友好国家。因此这是一个坚定明确的决定。他表示将考虑特林布尔所说的情况,尽力避免在美国发生风波,但同时也不无不满地表示,“我们认为,对于其他国家的事务,在华盛顿也太容易发生风波了”(注:斯特朗备忘录,FO371/88420/UP123/93.)。

面对美国的反对,英国外交部的一些官员起初还试图硬着头皮熬过去。外交部副次官狄克逊(P.Dixon )认为,“要改变我们的决定,现在已经为时太晚”,因为英国不仅将投票决定通知了友好国家,还通知了苏联。因此,他要求联合国司的官员起草一份答复,向美国解释英国现在已经不可能改变决定(注:狄克逊备忘录,1950年6月18日,FO371/88419/UP123/82.)。

然而,在美国的强大压力下,英国在最后关头还是作出了让步。18日深夜,英国外交部急电驻美大使和驻联合国代表团,声称考虑到将改变投票政策的决定通知美国的时间太短,英国政府现决定在次日召开的国际儿童基金会上仍按照原来的办法投票。但外交部要求大使同时向艾奇逊表明,英国预定在7月举行的经社理事会投赞成票的立场仍然未变,“我们不能无限期地继续采用弃权的办法。我希望在从现在起到7月3日这段时间内,我们双方能够就这一步骤的影响进行卓有成效的讨论。”(注:外交部致弗兰克斯,1950年6月18日,FO371/88419/UP123/82.)。

6月25日朝鲜战争的爆发,再一次推延了英国投赞成票的计划。英外交部6月27日致电胡切森称:“我们在经济和社会理事会的投票问题已经因朝鲜最近的局势而复杂化”,外交部目前尚不能就如何投票作出明确答复(注:外交部致胡切森,1950年6月27日,FO371/88420/UP123/104.)。

朝鲜战争的爆发,使美国对共产党国家应采取强硬政策的主张得到了支持和加强。美国国务院认为,在朝鲜战争爆发后再讨论在经社理事会上如何投票已变得毫无意义。英国驻联合国代表团在给外交部的报告中也指出,其他一些国家的代表在朝鲜战争爆发后也提出了应无限期推迟接纳中共政府代表的问题。现在很多人批评英国在安理会是半心半意地支持美国在朝鲜的行动。如果英国在经社理事会投票支持中国共产党的代表,如果我们还游说其他国家的代表以获得支持,我们将要冒大大激怒美国舆论的风险(注:驻联合国代表团致外交部,1950年6月28日,FO371/88420/UP123/107.)。

帕洛特6月28日的一份备忘录检讨了朝鲜战争对英中关系的影响。他指出,朝鲜局势的发展和杜鲁门总统声明给远东形势带来了意想不到的新的因素。美国今后将会在远东采取积极的政策,尽管其影响现在还难以估计,但它肯定会对英国与中国人民政府的关系产生重要的影响。关于英国在联合国的投票政策,“很显然,在联合国的一个机构中(即经社理事会)采取支持某一共产党政府(中国)的行动,而在联合国的另一机构(即安理会)中采取针对与它邻近的北朝鲜共产党政权以及人们所以为的它的支持者苏联共产党人的行动,英国、美国,可能还有其他一些国家的公众舆论会发现这是难以协调的。因此,从心理学角度看,7月3日将是实行政策改变的最不恰当的时刻。”(注:帕洛特备忘录,1950年6月28日,FO371/88421/UP123/125.)这一备忘录得到了英国外交部各高层主管的认可。

6月29日,杨格致函艾德礼,指出英国在决定暂不在儿童基金会作出政策改变时,曾对以后在联合国其他机构的投票立场予以保留。但朝鲜战争改变了这一形势。美国国务院先前曾表示,如果英国在经社理事会投赞成票,美国政府不会表示强烈的反对。“然而,朝鲜最近的事件将不可避免地在美国及英国的公众中产生情绪化的反应,这将使英国在下周一第一次公开表明赞成接纳中国共产党政府加入联合国组织的立场变得极为困难。”杨格建议继续执行在多数赞成票出现前投弃权票的政策(注:杨格致艾德礼,1950年6月29日,FO371/88421/UP123/125.)。艾德礼批准了这一建议。

6月30日,英国外交部通知驻联合国代表团,英国政府仍继续过去的投票政策,取消原定在7月3日的经社理事会上支持中国的决定。

在第五届联合国大会上投出赞成票

朝鲜战争的爆发,尽管使英国的投票政策又一次发生变化,但远不像一些论著所说,联合国的大门就此对中国关上。至少在朝鲜战争的最初几个月,它对中国代表权问题并没有产生决定性的负面影响。在一定程度上,朝鲜战争还把中国在联合国的席位问题更加突显出来。为防止事态进一步扩大,争取和平解决朝鲜危机,有的国家提出了把在朝鲜取得共产党的合作与让中国进入联合国联系在一起的方案。

7月1日,印度大使在拜访中国外交部副部长时指出,如果安理会能够一直正常工作,局势不会发展到今天这样的阶段。为了尽早和平解决这一问题,现在应该采取的第一步是要打破安理会的僵局,而惟一的办法就是接纳中国中央人民政府的代表进入联合国尤其是安理会。印度希望中国政府理解目前局势的极端严重性,并利用自己的影响限制朝鲜的冲突,以便使这一问题有可能获得和平解决(注:驻北京使馆致外交部,1950年7月5日,FO371/88421/UP123/116.)。印度总理尼赫鲁也在一份公开声明中指出:应允许中华人民共和国参加安理会的协商工作,这和苏联回到安理会是迅速解决朝鲜问题的两上必不可少的条件。

美国反对为解决朝鲜问题而同意中国进入联合国。7月11日,美国驻英大使道格拉斯(L.W.Douglas )在会见贝文时指出,如果作出这种妥协,将会引起严重的问题,并将使西方几乎不可能拒绝中共对台湾的要求。让南部朝鲜回到大韩民国治下将付出的代价,就不仅仅是给中共联合国的席位,而且要给它台湾。他建议,在朝鲜局势澄清前,不要在联合国讨论中国的席位问题。杨格在同日的备忘录中批评说,美国对这一问题完全不是从国际事务的角度来考虑,而只是从美国防务的角度来考虑。如果大家都照着美国所想的去做,“联合国组织只能成为一个反共联盟,并将会把所有的亚洲国家推向共产党人一边。”(注:杨格致贝文,1950年7月11日,H.J.Yasamee and K.A.Hamilton ed.,Documents on British PolicyOverseas,Series 2,Vol.4,London,1991,P.46.)

美国强化了反对中国进入联合国的立场。腊斯克在7月底向弗兰克斯表示,国务院认为,即使是那些已经承认了北京的安理会成员国,也应考虑到“北京政权”给予“北朝鲜侵略者”的鼓励和大量支持,以及它对安理会阻止“侵略”的行动的反对和藐视。8月1日,英国外交部复电弗兰克斯,对美国如此强化对中国的敌意表示不解。“美国应该看到,他们准备在安理会采取的态度只能使事情变得更糟,并极大地增加朝鲜冲突扩大的可能性”。英国尚未获得有关中国给予北朝鲜鼓励和大量支持的证据,如果美国有这方面的证据,英国很想知道。“在我们看来,这样的说法更多的是出于情绪而不是理智。”(注:外交部致弗兰克斯,1950年8月1日,FO371/88422/UP123/133.)英国主张把中国问题与朝鲜问题分开考虑,首相艾德礼曾对杨格表示,“美国人把中国问题与朝鲜问题联系在一起是非常愚蠢的”(注:杨格致斯特朗,1950年8月1日,FO371/88422/UP123/145.)。

8月1日,英国内阁会议讨论中国代表权问题。会议未能就近期的投票政策作出明确决定。但有一点是明确的,正如首相艾德礼的总结所说,英国不赞成把朝鲜问题的解决作为解决中国代表权问题的条件,英国不应允许把自己置于似乎阻碍中国进入联合国的地位。

英国很快便实践了这一原则。8月3日,重新回到安理会的苏联代表马立克,提出要求讨论中国代表权问题的议案。当安理会表决是否应将这一问题列入会议议程时,英国投了赞成票,但该提议未获通过。这是英国在中国代表权问题上第一次投票支持苏联。但须注意,这只表明英国支持把对这一问题的讨论列入议程,并不意味着英国将在表决中支持变更代表权。

8月3日,杨格向贝文建议,应由弗兰克斯通知艾奇逊,尽管英国不能预见中国代表权问题将在什么形势下以什么方式在安理会提出,但我们认为应该让他知道,如果这一问题不与朝鲜问题搞在一起而单独提出,英国有可能对人民政府投赞成票,即使只有少数票赞成。美国国务院现在还认为英国将投弃权票,英国不应让美国国务院为此大吃一惊,并指责未事先给他们以警示(注:杨格致贝文,1950年8月3日,FO371/88422/UP123/136.)。贝文对此表示赞同。

8月4日,在巴黎举行的英、美、法三国外交会谈中,美国代表波伦(C.Bohlen,时任美驻法大使)再次提出,在朝鲜问题解决之前,不应考虑中国代表权问题。他指出,西方不能把自己的政策建立在期望中国会从苏联集团分离出来的基础上。在所有基本的外交政策上,中国必将追随苏联。英国代表德宁指出,在中国没有特殊利益的问题上,中国确是追随莫斯科的路线。但在涉及中国自身利益的问题上,英国不希望看到“北京政府”也是为讨俄国人的欢心而行动,因此,“西方应该对共产党中国敞开着大门,因为除非毛泽东确信存在着与西方接触的可能性,否则他就会得出结论,认为除了彻底地投向苏联外,不存在任何其他的道路。”(注:法英美代表巴黎会谈备忘录,1950年8月4日,The U.S.Department of Stateed.,Foreign Relations of the United States,1950,Vol.6,Washington,1976,pp.420-421.)英国的观点是:共产党中国应该进入联合国,任何政府都不应因它自己的政治问题而被排除于联合国之外。英国不赞成须待朝鲜问题解决后再讨论这一问题。

贝文于8月11日致电弗兰克斯,并要求他向艾奇逊转达该电内容。贝文认为,把中国代表权问题与朝鲜问题牵扯到一起是不明智的。并表示,如果中国问题单独提出,英国将投赞成票,即使赞成票未获多数。

在解释英国为何必须投赞成票时,贝文指出,英国政府认为中国问题实际上是一个亚洲问题,亚洲国家对此持有强烈的看法。英国一直把亚洲视做一个整体,不能孤立地考虑对某一国家的态度,而不考虑它将对整个地区的民众所产生的影响。英国不能无视印度等国对某一问题的看法。贝文认为,“西方国家没有权利仅仅因为他们不喜欢北京政府的政治制度或意识形态就拒绝接纳它”,不同意艾奇逊关于接纳中国进入联合国会鼓励中国在亚洲的“侵略”的看法。他认为继续对中国实行比对苏联更为敌意的政策,只会恶化亚洲的形势,严重削弱我们影响亚洲人民的能力,大大增加爆发公开冲突的机会。贝文指出,尽管投中国赞成票的决定在美国不受欢迎,并可能引起一些喧器,但英国必须这样做。如果在联合国大会上的投票结果显示出东方与西方之间的巨大分裂,后果将是非常严重的。而英国投票赞成中国将会大大冲淡这一影响。

对中苏关系的考虑也是一个重要的因素。贝文表示,他不认为西方能够削弱中苏之间的联系。因为,如果中国与苏联之间有什么矛盾,它必须是在中国内部发展起来。“但是,我们必须问问我们自己,如果铁托对与西方发展友好的关系不怀任何希望,如果南斯拉夫不是联合国成员国,铁托是否会与莫斯科决裂?如果中国继续被排斥在联合国之外,如果西方对它继续怀着冷漠的敌意态度,即使出现了它想摆脱莫斯科的时机,它能够认为除了维持与莫斯科的关系之外还能有其他的道路可走吗?”(注:贝文致弗兰克斯,1950年8月11日,FO371/88422/UP123/143.)

8月14日,英国驻美大使馆官员向腊斯克书面转达了贝文的上述意见。腊斯克在谈话中表示,如果美国人民发现英国和法国在联合国席位问题上投票反对美国的立场,这将会对此间正在考虑的重新武装西欧的问题,尤其是美国军队驻扎西欧一事产生严重的影响。美国民众将会这样想:“英国和法国正在联合国支持共产党,他们怎么能够认真地在欧洲抵抗共产党呢?当他们正帮助那些在朝鲜射杀我们的孩子的人们的时候,为什么我们要自找麻烦去帮助他们?”(注:驻美大使馆致外交部,1950年8月14日,FO371/88423/UP123/154.)

8月26日,在第五届联合国大会会期临近之时,周恩来致电联合国秘书长赖伊,通知他中国政府已经任命张闻天、李一氓等为中国出席本届联合国大会的代表,要求他转告有关方面,并立即办理中国代表出席本届联大的一切手续。该电同时指出,时至今日,联合国仍容留国民党集团的非法代表,不但违背了联合国宪章,而且漠视了中国人民的正当要求。

9月4日,英国内阁会议讨论和认可了贝文关于支持中国进入联合国的备忘录,并授权英联邦事务大臣将英国的决定通知英联邦各国政府。

英国这一次吸取了以往的教训,尽管已向大多数国家表明其在中国代表权问题上的意向,但却一直没有向英联邦国家以外的其他国家通报内阁决定,其原因之一,正如联合国司的霍普(C.P.Hope)所说,“过去,我们不止一次地不得不向有关政府解释为什么我们必须在最后的时刻改变主意而不按既定计划行动的原因”。而且,投票还取决于在此期间北京不采取诸如进军朝鲜这样激化局势的行动。所以,霍普建议“我们应尽可能久地推迟向其他政府通报我们的决定”(注:霍普备忘录,1950年9月12日,FO371/83325/UP123/172.)

9月15日,在纽约举行的英、美、法三国会谈中,贝文通报说,在即将举行的联合国大会上,“我们别无选择,只有支持中国加入联合国。我们过去一直未这样做,结果使自己处于很糟糕的境地……我们非常愿意与美国协调一致,但我们在远东有我们自己的责任。”(注:吉布致杨格,1950年9月15日,FO371/UP123/181.)美国显然早已知道英国政府要投赞成票的决心,同时,也由于在联合国大会上出现变化的可能性并不大(此时联合国59个会员国中,只有16个承认了中国),因而未表示强烈的反对态度。艾奇逊只是要求应尽可能少地公开表现出英美之间的分歧。他估计苏联代表将会在大会开幕当天提出中国代表权问题,为避免辩论过程中出现分歧的尴尬局面,希望能尽可能减少辩论时间,尽快付诸表决。

尽管英国确定了在联合国支持中国的立场,但在具体操作上也煞费苦心。它担心苏联首先在联合国大会上以激烈的措辞提出中国代表权问题,将会使英国处境困难,因为投票赞成这样的苏联提案会使美国大为不快。9月16日,已在纽约的贝文致电外交部,表示如果印度首先在联大提出中国代表权问题,他无疑将投票赞成。但如果是苏联代表首先提出,提案者会在发言时尽可能地对美国大加攻击,从而恶化会议气氛,使得中国代表权问题应单独考虑的主张变得极为困难。在这种情况下他将不得不谨慎考虑是否还能投赞成票。为孩子出现这一局面,英国向印度表示,欢迎印度在联合国大会上提出中国代表权问题,并希望印度抢在苏联人之前提出提案。为此,英国和印度与大会主席及秘书处就程序问题进行了秘密磋商。

9月18日,印度代表劳(B.N.Rau )向英国代表吉布(G.Jebb)出示了印度的提案稿:“联合国大会注意到中华民国是联合国及其若干附属组织的成员国,考虑到只有实际上控制着中国领土并获得该国人民服从的政府才能履行联合国宪章所规定的成员国义务,认识到中华人民共和国中央人民政府是惟一能在中国范围内发挥这一职能的政府,现决定,前述中央政府的首脑、或外交部长或它的全权代表应可获得中国在联合国大会的代表权,并建议联合国的其他机构通过类似的决议。”(注:驻联合国代表团致外交部,1950年9月18日,FO371/88424/UP123/191.)吉布对该稿表示满意。

9月19日,在第五届联大第一次会议上,印度首先提出提案,结果以16票赞成、33票反对及10票弃权而被否决。英国代表终于投了酝酿和犹豫达半年之久的赞成票。苏联代表随后又提出了要求驱逐国民党代表和接纳中华人民共和国代表的提案,同样未获通过。英国对苏联提案投了弃权票。

贝文对联合国的成员状况对投票结果的影响不胜感慨,他在致外交部电中表示:“这真是不幸,与拉丁美洲比较起来,拥有众多人口的亚洲在联大只有很少的投票权。拉美国家对亚洲事务很少或根本没有兴趣,它们对中国问题的态度更易受其他考虑的影响,而无视在它们看来是如此遥远的地方的局势的危险性。”(注:贝文致外交部,1950年9月21日,FO371/88425/UP123/198.)

大会期间,古巴代表在特别政治委员会上提出一项提案,其要点为一个国家能否取得联合国的代表权,应以该国是否能够和是否愿意实现宪章的宗旨并遵守其原则为依据。不久,英国提出另一项提案,即是否承认一个国家的代表权,应取决于该国家是否有效地控制着全部或几近全部的本国领土,以及该国政府是否得到绝大多数居民的服从。显然,关于联合国会员国资格的这两种准则,主要针对的是中国代表权问题。它反映了英美之间的分歧。由于在辩论中各方意见无法统一,遂决定将这一问题提交一个14国小组委员会协商。

按照原定计划,英国一旦在联合国投赞成票,此后,就必须在所有有权决定其代表资格的联合国组织中继续投赞成票。因此,在10月12日召开的经社理事会上,当苏联代表分别提出驱逐国民党代表和接纳中华人民共和国代表的提案时,英国代表均投了赞成票。

遗憾的是,英国的这一投票政策并未持续多长时间。10月下旬,中国军队入朝参战,英国的政策又一次发生摇摆。1951年2月1日,联合国大会通过了指责中国为“侵略者”的决议后,在各种压力之下,英国的投票政策出现倒退。

英国为支持中国进入联合国投赞成票的时间是短暂的,但不能否认,英国政府确曾为此做出过认真的努力。从上述英国投票政策的演变过程不难看出,英国之所以支持中国进入联合国,系受各方面因素影响,如促成中英建交、保护英国在华利益、顾虑香港安全及东南亚稳定,以及期待中苏分裂局面的出现等。然而,在冷战的大背景下,作为西方阵营主要一员的英国,在经济复兴和国防保护方面都严重依赖美国,这使它不能全然无视美国的立场。英国是在夹缝之中艰难地拓展其活动空间,这就是英国在中国代表权问题上进退徘徊的基本原因。

中国政府的对外政策并非本文的主要研究内容,但在考察中国代表权问题时,不能忽视中方态度对其进程的影响。一些英美外交官曾怀疑新中国是否有诚意进入联合国,这种看法显然是肤浅和片面的。新中国希望进入联合国的愿望毋庸置疑,但是,新中国政府不会为了达到这一目的而牺牲它认为比这更重要的东西。它不会为此抛弃世界革命应互相支持的理念,不去承认越南的胡志明政府,也不会为此改变“打扫干净屋子再请客”的既定方针,而与英国匆忙建交。本文只想举出这样一个例子:1950年1月,正在访苏的毛泽东拟就了一份要求联合国驱逐国民党代表的声明。毛泽东在致国内领导人的电文中指示,此声明提交联合国大会主席、联合国秘书长及安理会会员国,但不给南斯拉夫。根据这一指示,周恩来于次日发表了致联大主席、秘书长及安理会九国政府的声明。这在外交活动中是一个相当严重的举措,其他所有的安理会成员国,包括中国最公开的敌对国家美国在内,都名列声明对象之中,惟独去掉南斯拉夫,其意味不难体会:中国不赞成南斯拉夫道路,即使它在安理会拥有一票。可见,新中国成立初期的中国外交具有强烈的革命特性,并不拘泥于旧的外交准则和习惯。这种具有时代特征的革命性,不能不对中国代表权问题产生一定的影响。

「标题注释」本课题研究获英国学术院王宽诚基金会资助,在此致谢。

作者为中国社会科学院近代史研究所研究员

文章来源:《中国社会科学》2000年第3期