吕文浩:机构、制度与运作:1931—1945的全国户口普查述论

内容提要: 通过近代式的全国户口普查来获知中国人口总数及其性质,是晚清民国时期官方和民间强烈的愿望。1928年内政部全国户口普查失败后,南京国民政府转而将这一职责交给统计机构来负责,1931年4月至1945年3月,主计处统计局作为全国最高统计机构负责全国户口普查工作。前6年受诸多制度性因素的制约,全国户口普查未获实质性启动;后8年中央和地方政府支持力度加大,主计处统计局在选县户口普查、户口普查立法、户政系统调整等方面付出了不少努力。抗战末期,户口普查业务的划归内政部户政司,是主计处统计局制度设计的缺陷所致,也是中国近代户政统一趋势的必然结果。

关键词:户政 主计处统计局 全国户口普查

晚清民国时期中国人口总数及其性质,在当时曾经是参与度颇高而聚讼纷纭,久悬未决的重大问题。社会经济建设方案的设计,所谓“民主宪政”实施过程中的名额分配,人口政策应奖励生育还是节制生育等问题均与此有关。约略言之,中国人口占当时世界人口的四分之一,中国人口状况不清楚,世界人口总体状况也不可能清楚。尤为令人尴尬的是,当时西方世界通行的全国人口普查已渐为东方国家所接受,中国人口占据世界未经普查人口绝对多数的事实,在在显示这个国家未能跻身“文明国家”之列。遗憾的是,在官方直接调查统计方面,曾有1910年、1912年、1928年三次举办全国人口普查[1]的尝试,皆因方法未尽科学以及客观因素限制,未能竟其全功。不得已而求其次,在间接估计方面,教会、海关、邮政总局及中外专家学者各自根据片段的材料估计出各种数字,最高者5.4亿,最低者2.6亿,由此引出无数不能达成共识的笔墨官司。不能得到经全国户口普查而获知的全国人口数字,长期以来是官方和民间深以为耻的一件事情。

最近三十年来,在国内学术界关于民国时期全国户口普查比较有影响的研究成果,大致是在以下三种学术脉络中进行的:①中国近代人口史研究,重点考察人口调查统计活动对人口数据获取的影响;[2]②中国近代户政史研究,主要研究警察户口调查、保甲户口调查、户籍人口登记、统计部门的户口普查等户政工作的演变过程及其相互关系;[3]③中国人口普查的近代化过程研究,侧重分析政府部门及民间学术团体对于近代人口普查方法的探索和实践。[4]亦有学者从统计学的传入与中国现代社会调查的兴起,从政府统计工作和统计资料的整理等角度对全国户口普查工作零星地有所涉及。[5]早在1992年底至1993年初,中国第二历史档案馆的工作人员在整理公布相关馆藏档案的同时,对民国时期政府筹办全国户口普查过程的基本史实有简要的梳理[6]。以上研究成果为本文工作奠定了坚实的知识基础,也提示了一些值得进一步挖掘、分析的线索。以全国户口普查主管机构的制度设计与实际运作来观察这项工作的进展情况,还是一个前人未曾尝试的努力方向。本文试图在这方面做一些初步的探索。

1928年南京国民政府内政部的全国户口普查尝试失败以后,国民政府转而将这项重大职责委之于统计机构来负责。1931年4月成立的主计处统计局被赋予全国最高统计机构的职权,在法理上负责全国户口普查的工作职责,至1945年3月这项业务划归内政部户政司为止,前后长达14年之久。前6年,普查立法、机构设置和经费支持皆处于缓慢发展阶段,筹备未获实质性进展;后8年,随着中央及地方政府支持力度加大,主计处统计局在选县户口普查、户口普查立法、户政系统调整等工作上获得不少成绩。要研究民国时期全国户口普查的实际进行状况,了解其何以有时进展缓慢,何以有时快速发展,何以采取某种变相的方式来加以推动,必须对主管全国户口普查机构的制度设计和运作状况加以深入的考察。

一、最初六年间全国户口普查筹备未获实质性进展

主计处统计局成立于1931年4月1日,其前身为1928年10月成立的立法院统计处。两个机构前后相继,一脉相承,前者在事实上扮演了政府统计组织的领导角色,后者则是法理上的全国最高统计机构。

1927年4月国民政府成立后,各机关对统计工作皆颇注重,当时大学之中,争设统计科目,而中央与地方政府皆争设统计部门,形成了“统计机关,一时纷起”的现象。[7]在所有这些政府部门的统计机构里,立法院统计处职权最高、规模最大。1929年10月立法院统计处曾提出过“全国人口农业普查计划”[8],1930年初发展为系统化的《全国人口产业总查计划大纲》[9]。这个计划是仿效西方国家流行的国情普查(在中国近代亦称“基本国势普查”)理念和实践而设计的。计划的前后版本在不同时间以不同方式经立法院转呈国民政府研究,中央政治会议先是交议有关部门协商,后决议适当推迟举办人口和农业普查,使之与工商业普查一并进行。立法院统计处建议1931年同时举办人口普查和农业普查的计划不得不暂时搁置。[10]

1931年4月1日立法院统计处因地位、声望关系,“即将全部组织与人员,改为主计处统计局”[11]。新成立的主计处统计局直属于国民政府,一方面作为全国最高统计机构负有指导、推动全国统计业务的开展的职能,另一方面作为主计处的一部分,它与主计处的另外两个部门岁计局、会计局共同组成连环中的一环,这对它开展全国户口普查造成相当大的制约。

1932年10月19日国民政府公布《统计法》。第三条规定政府应办统计五种,第一种为“基本国势调查之统计”;第四条指出基本国势调查“在中央由国民政府主计处,在地方由省政府或直隶于行政院之市政府主计机关,分别办理之”;第九条规定“全国户口,至少每十年应普查一次,其他重要统计,能于普查户口时普查,应同时为之”。[12]这些规定对全国户口普查的负责机构和定期举行的要求,以及对主计处负责基本国势调查等情况做了基本的说明。

1934年4月24日,国民政府公布的《统计法施行细则》第十条、第十一条规定了基本国势调查的内容范围,明确将户口普查纳入其中,“是为以户口静态统计为目的之近代式户口普查之始见于我国法规者”[13]。

主计处筹划全国户口普查的法理依据是《统计法》及其《统计法施行细则》关于“基本国势调查之统计”的有关规定。但户口普查事务繁多,需要动员的人力财力巨大,要想运作自如,最好能够得到单行法规《户口普查法》的支持。因此,1934年7月初,主计长陈其采向中央政治会议建议,由立法院制定《户口普查法》,再由主计处拟定具体的普查方案,同时择定若干县市先行试查,作为草拟及实验方案的根据。7月11日,国民政府训令转达中央政治会议的决议,要求由主计处会同内政部先行拟定试查方案,规定试查区域及概算,呈中政会核定。而其关于制定《户口普查法》一节,“应俟试查得有结果再行决定”。[14]主计处希望先制定《户口普查法》作为依据,但中政会认为户口普查立法并非前提条件。

主计处之所以汲汲于《户口普查法》的制定与支持,大约是与它办理基本国势调查感到力不从心有关。《统计法》与《统计法施行细则》规定它应承担起基本国势调查统计的责任,但它属下的统计局的组织架构并不是专门的国情普查局。统计局是附设于主计处的一个部门,与主计处的其他两个部门岁计局和会计局相互连锁,彼此制约。在主计处的组织架构里,统计局是“主计三联制”的一环,不是独立自主的部门,其统计的职能不能不受到制约。据曾长期担任主计处统计局副局长、局长的朱君毅解释,所谓“主计三联制”,是指岁计、会计、统计三者的联系有如连环:统计产生岁计,岁计产生会计,会计又复产生统计。具体说,即“根据统计资料,编制施政计划;根据计划,编制预算;根据预算,办理会计;根据会计报告,编成决算报告,因而产生统计报告,再根据统计报告,借知政事的进展,再编造施计划及预算,周而复始,有如连环”。[15]

在“主计三联制”的设计里,要举办大规模的基本国势调查势必打破岁计、会计、统计三者之间的平衡。朱君毅事后深有感触地说:“如果举办大规模的户口普查,必须增加大量经费,添置大批人员,这就与岁计,会计失去平衡,发生矛盾,因而在实施上就有了阻碍。主计制度下的统计,成绩贫乏,原因当然很多,但组织地位,受了牵制,是原因之一。”[16]

另外,主计处在中央各机关和省市县地方政府的分支机构设置进度迟缓,经费长期不能独立也是其工作进展缓慢的原因之一。1935年,主计处成立四载,在中央机关中,仅设实业部统计长一员,其余各机关均以“国家多故”,未能继之设置。[17]时任主计处统计局局长吴大钧不得不“提请早日设置中央各机关办理统计人员,健全统计组织,以利计政之推行案”。吴大钧拟定的办法是:先在中央各机关一律设置统计处或统计室,其原有统计组织者,照规定改正,以不扩大各机关原有统计部分及不更动现任统计人员为原则;人事任免权,依照组织法隶属主计处,但同时受所在机关长官之指挥监督。这个提议得到了中央政治会议的批准。[18]自此以后,中央各机关的统计机关才陆续得以建立健全起来。至1937年春,行政、立法、司法、考试、监察五院,内政、外交、海军、教育、交通、司法行政、铨叙、审计等部,全国经济、建设、蒙藏、振务、侨务、考选等委员会,行政法院、中央研究院、卫生署等机关的统计处室均已陆续设立;财政部、铁道部及北平故宫博物院之办理统计人员,正在商洽设置;中央各机关之组织法或组织条例中,有关岁计会计及统计职权行使的条文,亦已各加修正,先后经国府公布在案。至此,中央各机关的统计网已初步形成。[19]

地方政府的统计处室设置进度更为缓慢。在1931年主计处成立之后,到1940年主计处呈准公布《省(市)政府统计室组织规程》和1942年公布《县(市)政府统计处组织规程》之前,地方主计机关尚未成立,对于省市县政府统计机构只就原有组织,略事更张。除了省市政府设置统计委员会,委员长由主设机关委派,以及各机关的统计机构受主计处的监督指挥以外,主计处统计局对地方统计机构实际控制力有限。朱君毅总结这一阶段时说:“地方机关统计组织的工作虽受主计处的监督指挥,但统计人员的任用,则由各机关自行决定,与主计处无关,这是一种过渡阶段。”[20]

根据“超然主计”的原则,全国统计人员由主计处任用,派在各机关办事,其员额编制、统计经费,均由主计处规定,但列入所在机关预算。统计经费分为经常部分与临时部分。经常经费,包括人员俸给与办公开支;临时经费,就是事业经费,应单独开列。这些规定甚为明确,但事实上把主计部分经费从各机关预算中划出,另列项目,不是很容易的。主计处在初期设置统计处室时,未能按照规定实施,直到1939年全国统计会议筹备会议把“确立主计经费”作为总决议案之一的时候,主计处才努力执行。自1941年起,中央及地方各机关的统计俸给与事业经费才成为独立预算,单独列入各机关预算之内。

以上从主计处的组织构架“主计三联制”、中央与地方统计机构设置的迟缓以及统计经费的不够独立等方面观察制度因素对全国户口普查的重要影响。不难看出,主计处统计局成立多年,统计成绩不够突出,其职责中的基本国势调查之一——全国户口普查在主计处成立六年间没有得到实质性的启动。

二、“国势普查案”通过及其后的选县普查实践

主计处成立6年时,全国户口普查事业终于迎来转机。1937年4月21日,中央政治会议举行第41次例会,汪精卫、王宠惠、孙科、居正、陈立夫等30余人出席,会议由汪精卫主席,通过各主要决议案中有“国势普查”一项,决议案要求立即开始准备国势普查,所需经费应列入1937年度预算。[21]“国势普查”是主计处统计局职责中的第一项,但其需要动用的人力物力皆十分巨大,没有中央政府的大力支持并提供专项经费,只有主计处的日常事业经费是无法推动的。这不能不说是中央政府释放出来的一个重大的政策支持。按照中政会的决议精神,主计处决定将于1937年下半年着手举办国势普查的试办事宜,计划先从临近首都南京的三省开始,在其他各省抽选20县为代表,预定7月5日开始试查工作,实施这项计划的经费规定为30万至50万元;全国国势普查将确定在1941年举行。[22]主计处计划中的全国国势普查手续异常繁复,仅整理资料即要需要花费7年时间,至1948年才能完全发表。普查经费预算约需500万元,计:①训练指导及试查等费30万元;②补助各地方查报等费40万元;③普查表册印刷及邮寄等费70万元;④整理及编报等费360万元。[23]耗时之长,数额之巨,皆足令人惊叹,所幸这500万元总额分年支付,稍可减轻财政支出的压力。这次全国国势普查无疑是由主计处负责的,但内政部做了一些局部的配合工作。1937年5月3日的天津《大公报》报道说这次国势普查中的人口普查是主计处统计局与内政部“合办”,普查筹备开始后已派员分赴各省考察,因山西省历来户籍调查办理较善,决定从山西省着手;时任内政部部长蒋作宾此前电商山西省政府主席赵戴文接洽并得到了肯定的答复,该部便派统计长葛敬猷日内赴太原商洽进行。[24]

就在全国国势普查紧锣密鼓地筹备之际,1937年7月7日爆发了卢沟桥事变。不过,事变究竟是局部冲突还是全面抗战,在当时人的心目中一时难有清晰的判断,筹备工作在七八月份紧张的气氛中继续有序进行。7月23日,主计处决定设立第一届全国户口普查设计委员会,并拟定章程,呈请国民政府核准备案;委员人选正在缜密考虑之中,暂未确定。该委员会的章程要点有:①设委员长1人,由主计长兼任;②设委员18至24人,由主计长聘派;③设秘书1人,由委员兼任;④每月开会一次;⑤委员会的职责为:讨论主计长交议关于计划事项以及讨论委员提出关于建议事项;⑥结果由主计长核交统计局办理。[25]8月4日,行政院训令中央各机关、各省及特别市政府,通知中央决议精神和要点,要求所属各机关协助推进。[26]

行政院公文对全国国势普查的进行步骤(先户口后其他,先试查与抽查再推及全国),业已完成的筹备工作和要求各部门协助推进的意图都有简明扼要的说明。收文各机关签发遵照意见已是8月中旬以后的事情了。此时抗战形势愈趋紧张,之前的计划不得不中断了。抗战时期,重庆国民政府实际控制区域有限,人力物力首先要保证抗战顺利进行,着眼于以基本国情数据实现长远建设目标的户口普查根本不具备实施的条件。但从“抗战建国”的大方针来说,抗战时期做一些准备工作,如整理户政机构、进行地方性试查等,还是可能的,这些工作将会为战后的社会建设提供基本的国情数据。

最初在设计全国户口普查方案时,主计处曾计划本着户口普查本身的目的,筹划全国省市县试办与推行,但旋即改变方针,“而谋如何使户口普查与现行户口行政融会贯通齐头并进之道”[27]。在经过与党政各方多次研讨以后,主计处才逐渐注意到中国已有的户口行政特别是保甲户口编查的重要地位不容忽视。鉴于保甲户口编查在国家治理中的重要作用,不能脱离保甲系统举办单纯统计意义的户口普查,乃决定将户口普查方法和保甲整编结合起来。

在当时的户政系统之中,20世纪30年代前期恢复的保甲制度作为四种主要的调查户口系统之一[28],一直发挥着重要的辅助行政作用。保甲户口编查,“其目的在确定户长,编组保甲,调训壮丁,清乡弥盗,传达政令,重视联保连坐切结,而忽略统计报告”。[29]换言之,作为维护地方治安和帮助政府汲取地方资源的基层组织,保甲系统一直充当政府机构的重要帮手,但保甲户口并不完整,它所注重的在于对上述两方面需求“有用”的人口。

1938年春,抗战局势稍稍稳定,西迁重庆的主计处派员赴川、云、贵三省采集有关户口行政及保甲整编的资料。主计处为筹办全国户口普查,有意在四川省选定区域举办试查。1939至1940年间,主计处曾派统计局第一科汪龙科长先后数度赴蓉商洽,四川省民政厅胡次威厅长认为汪龙所携计划虽已顾及保甲与户口普查的联系,但仍不免偏重纯统计的立场,未便贸然全盘接受。主计处于是先后在四川省合川县沙溪镇及该省之三峡实验区举行试查,试验着重考察如何安排一套表式与办法,一方面获得户口普查的结果,另一方面也适合保甲户口编查使用,结果尚称圆满。主计处试图以户口普查方法改造保甲户口调查,在保甲方面可免骈复查记之苦,而户口普查即赖保甲制度得以推行。

1939年,行政院县政计划委员会成立户口组,邀请政府部门的主管领导以及有关专家学者组成,意在对户口行政进行通盘筹划并加以调整。主计处统计局局长吴大钧、四川省民政厅厅长胡次威都是户口组的委员,胡次威认同吴大钧试图将国内行政系统并行的四种户口调查(警察系统、保甲系统、户籍系统、主计系统)加以合并、简化的意图,并在讨论吴大钧拟具的《户口行政总方案》过程中提出意见。胡次威曾在20世纪30年代担任浙江省兰谿自治实验县县长,在任时举办过全县的户口普查并主持出版有《兰谿实验县户囗统计及分析》,抗战后担任四川省民政厅厅长,对于整理户政系统作为施政张本素有愿望。他前不久曾对主计处第一科科长汪龙所携方案偏重统计立场持疑虑态度,经过此番在户口组与吴大钧的深度交流以后,不经意间态度已有所改变。1941年2月13日,主计处制定的《户口普查条例》公布施行,户口普查与整编保甲密切联系之主旨既已确定,四川省政府亦决定同年4月举行全省各县整编保甲清查户口。既然双方的想法趋于一致,何不旧事重提,在四川省合作进行户口普查的试查?

1941年4月,四川省政府派民政厅第三科科长刘炳中赴渝接洽,商订《四川省选县户口普查办法纲要》8条,由主计处函送四川省政府商请同意。双方并就户口普查各项定义及技术问题加以商讨,目的在于使户口普查统计的科学定义与方法,适合整编保甲各项实施的需求,而原有保甲户口方面各项规定中未尽合于科学原则的地方,依照户口普查的定义与方法予以更正。双方商讨的结果,“深觉依照现行《户口普查条例》之规定,户口普查与编查保甲户口非仅有一致之处,且相得益彰,尤可作为调整户口行政基层工作之轨范”[30]。既然达成共识,便由主计处依照《四川省选县户口普查办法纲要》及《关于户口普查各项定义及技术问题商讨结果》,起草《四川省选县户口普查方案》的草案。草案全文约20万言,此即后来正式出版的四川省选县户口普查委员会制定的《四川省选县户口普查》的初稿。初稿草成后,主计处统计局局长吴大钧率李成谟科长等一行10余人赴蓉洽商,并会同四川省政府派员组织四川省选县户口普查委员会。四川省政府当即指派胡次威厅长及李景清统计长,会同主计处统计局将原订方案加以研讨,提出若干修正意见,交由省普委会审议补正,以期行政与统计更能密切联系。四川省选县户口普查委员会于1941年11月26日正式成立,以主计处统计局局长吴大钧为主任委员,四川省民政厅厅长胡次威为副主任委员,主计处统计局朱君毅副局长、四川省政府李景清统计长、主计处统计局李成谟科长为委员。1941年12月1日,四川省选县户口普查正式启动了。

省普委会成立后,即着手审议普查方案,并逐章逐节详加修订,费时1月有余,始毕其功;最重要的修改,围绕“户口普查即同时整编保甲”一点展开。原方案草案根据吴大钧所拟《户口行政总方案》的精神,强调户口普查与编查保甲户口应先有直接联系,将查记分为“编户”与“查口”两段,故其所用户口普查表式,容纳了一些保甲户口调查的要求,以便兼顾整理保甲及使保甲户口册可直接由户口普查表转录而得,不必另行举办户口调查,而原始户口普查表即供编制精密户口统计之用。省普委会审议认为,原稿的规定仅为“实质”的联系、“死”的联系,尚不能解决户口普查后应如何继续整编保甲的问题,——依据普查所得由户口普查表转录的保甲户口册不过为户口普查表之副本,并不是整编保甲所用的户口册籍。省普委决定在查记的第一阶段,“编户”过程中即同时整编保甲,增订整编保甲各项办法,从而将原草案所规定之“死”的联系,一变而为“活”的联系。

从选县户口普查所使用的《户口普查表》可以看出,普查项目向保甲户口调查做了相当大的倾斜,已经远远偏离了世界人口普查通常调查的那些基本项目(如年龄、性别、婚姻状况、教育程度、职业等),其目标也不仅是基本数据的统计了。如问题中有“在何学校毕业或肄业或入私塾几年”、“在何人家或厂号机关常时做事”,学校名称、人家名称和厂号机关名称等在人口普查中通常被认为无统计价值;再如“在本县居住满几年几月”、“是否在本户常时住宿”、“普通户内不在本户常时住宿之家属他往何地居住”等问题,完全是保甲户口编查所需要的问题,而对于人口普查来说均属于不够基本的问题。[31]

朱君毅在新中国成立后批判性地总结说:“依照户口普查表誊写副本,汇订‘保甲户口编查册’,这样,使户口普查得凭借原来保甲组织而得到顺利推行,而整编保甲亦得根据普查结果,益臻完密。虽在编查工作上较为繁重,惟骈复查记之烦,可以免除。所谓整编保甲,即指办理连坐切结,填发户牌,订定保甲规约等工作。这些工作都是当时国民党政府用来压迫人民的手段。”[32]主计处统计局对国内现实状况的妥协,使得计划已久的全国户口普查终于获得了一些试查的机会,四川省政府亦因主计处统计局的技术协助而完成了强化保甲户口清查的任务,双方可以说各有所得。这是主计处统计局在当时形势下不得已的选择。

1943年,三县普查完竣后,根据经验修订方案,连同三县户口普查总报告——《四川省选县户囗普查总报告(彭县双流县崇宁县)》,送请各省市政府参酌办理。同年,主计处又举办四川省成都、华阳、温江、郫县、新都、新繁六县户口普查,连同此前的三县普查,后合称为“九县户口普查”。1944年,主计处指导西康省政府统计处举办雅安县户口普查,1945年举办西康省荥经县户口普查。以上就是抗战时期主计处在四川省和西康省试办户口普查的所有成就。[33]

当时,对我国人口普查事业有重要贡献的清华大学教授陈达对主计处主办的选县户口普查就有评论。他认为,这是对于行政上纠缠不清多年的疑难问题取得了明显的解决,“但原则上,普查与保甲制度不应联结在一起”;这次普查充分利用保长的作用,两个星期即完成普查,“这可说是我国自试行现代普查以来,最短期间完成的一个纪录。虽则普查获得如此迅速,但也因此而有显著的错误”。[34]

这次选县普查活动的重要指导者,时任主计处统计局副局长的朱君毅事后对民国时期政府部门举办的户口调查,包括主计处统计局举办的选县户口普查有一个总括性的评论:“在民国时期,政府方面对于户口调查,曾采用各种方法办理,然均非近代式的科学人口普查。主计处曾在小规模范围内,试办近代式的户口普查,但仍不能脱离当时户籍行政的影响,因此,不能称为科学的人口普查。”[35]他对这次选县普查活动的普查项目和统计过程也有深刻的反思,其云:“由于普查表内,所列事项较多,整理统计时,花费时间、人力、物力亦较多,此次三县人口,只有六十一万人,费了很大气力,才把统计结果整理出来。这个事实,显示“户口普查”,应改为“人口普查”,使其目的单纯,专为得出有关口的数字即可。如既查口又查户,则问题变为复杂。此次三县户口普查,与保甲户口调查和户籍人事登记,互相交织,彼此兼顾,使查记手续,格外繁琐。如果把这种办法,施行于全国普查,将必发生纷乱,而致失败。”[36]

主计处借保甲体系推行“户口普查”,把本来旨在获得基本国情数据的“人口普查”搞得格外繁琐,它意欲改造乃至替代保甲户口编查,但最终的结果是被保甲户口编查利用乃至改造了。以全国人口普查获得基本国情数据诚然也是政府所需要的,但其作用更为基本、更为长远,远非保甲户口编查能够救眼前之急。主计处推行基本国势普查的初心,因适应主政者的国家治理需求而偏离原初轨道,固然有其现实的合理性,但从中国近代人口普查的历史来说,不能不说这是大河奔腾向前过程中遇到大山阻隔以后所发生的转向。作为一个在政府长期任职的技术官僚,朱君毅的上述评价是基于专业立场做出的判断,当然也包含一定程度的政治批判。

三、户口普查立法和实施步骤讨论

1934年7月,主计处试图推动《户口普查法》走向立法程序,结果未获中央政治会议首肯。抗战初期,主计处在多方考察和寻求试查人口机会的同时,仍未放弃制定一部指导户口普查工作的单行法规的努力。不得已而求其次,1940年9月21日,主计处草拟的《户口普查条例草案》提交国民政府,9月25日再由国民政府文官处转呈立法院审议。[37]4个多月后的1941年2月13日,《户口普查条例》正式公布。时人有评论认为其“为我国惟一之全国性而具有现代化人口调查标准之法令,今后国内兴办户口普查,当以前项条例为母法”。[38]也有人认为,抗战时期乃至以后的若干年内都缺乏举办全国户口普查的条件,《户口普查条例》的公布更多地具有象征性的意义,“我国对于近代式户口静态调查统计的法规,这算是第一次。至其意义之重大,并不在本条例的本身……是在表明对于建国具有绝大的信念。换句话说,本条例的制定,也是建国的一个前奏”。[39]

据主计处统计局当时撰文介绍,《户口普查条例》仅及重要纲领与原则之规定,虽其第二十四条规定条例的施行细则将由国民政府主计处制定,但目前并不即予制定,而是要在实际推行时另订标准方案与指定区域的实施方案作为依据,这样可不受固定的条文约束,视时势之需要而随时有所改进;“惟《户口普查条例》本身尚系一种‘条例’,至正式户口普查母法之制定当视吾人推行之经验为何如也。”[40]从这些表述来看,主计处统计局希望以《户口普查条例》来确立户口普查在户政体系中的地位,规范户口普查有关的政策举措;但他们通过抗战初期以来对当时户政紊乱状况的研究以及接洽地方政府联系试查时遇到的种种障碍,已经充分地认识到在中国推行近代式户口普查将要面临不少困难。因而,对于《户口普查条例》的制定,他们仅及基本原则的讨论,不事先拟定出可通行于各地的“施行细则”,抱持一种边实践、边改进的灵活策略。

《户口普查条例》的基本立法精神表明,我国的户口普查最终目的在于获取人口静态统计数据,其调查统计方法与各国近代式人口普查可相提并论(“调查基本国势”),但在普查工作实际推行方面,同时应顾及编组保甲与户籍登记之需要与联系(“健全地方自卫与自治组织”)。这是《户口普查条例》“独异之特点,为各国人口普查所不具”。[41]在这个立法精神的指导下,《户口普查条例》在对“户”的规定上、在人口对象的规定上、在普查区域和普查组织上,都尽可能地在各国人口普查标准之外适应保甲户口编查的需求做出若干调整;而将普查资料集中在主办普查的该级政府来加以统计,则是对现行保甲户口编查的按级汇编统计办法的重大改革。

1942年10月17日,为了协调主计处统计局和内政部户政司在户口行政上的关系,《户口普查条例》经过修正再次公布。修正稿第14条提出,将来举行全国普查时,拟以行政院院长为普查长,以主计长及内政部部长各为副普查长。

《户口普查条例》通过后一个星期,1941年2月20日,第一次全国主计会议在重庆国民政府大礼堂开幕。由陈长蘅、卫挺生等提出“限期完成国势调查,自民国30年起次第举办县市普查,自民国32年起举办分省普查,自民国36年起举办全国普查”的议案,经大会决议通过,自此全国户口普查新的时间表出台了。[42]下一步重要的事项就是如何落实各项准备工作了。清华大学国情普查研究所所长陈达教授以顾问名义受邀出席这次会议,他依据在云南呈贡县的人口普查试验,提出人口普查提案,其主要建议事项为:①以四川、贵州、云南为人口普查试验区,在每省之内按照政治、经济与社会情形选出若干县份举行现代式的人口普查及进行相关的研究,这种试验工作可作将来全国人口普查的根据;②关于实现上述人口普查试验的办法,急待进行下列三方面的准备工作:请立法院、内政部、统计局会同筹备,妥拟计划;③请与学术机关合作,详讨实施的具体方法及调查与整理的技术,设法训练关于人口普查的各项人才,以资应用;④请国民政府指定经费,以贯彻上述计划。这个提案在第三组即统计组讨论,小组会同仁认为本议案为会议基本议案之一,原则赞同,但对其在实际操作中的困难提出疑议,有人特别提出:“行政者以搜集自己所需用的材料为最高目的,对于学术的研究不感觉深切的兴趣。”陈达的答复是:人口普查的主要内容,政府的需要与学术界相符,并无冲突。他举主计处统计局和四川省政府拟议中的选县户口普查为例,说明在人口普查同时编制保甲是可能的,并说当时蒋介石手令限四川省于3月底之前编完保甲,否则自民政厅厅长起,皆须受处分,因此四川省将于最短期内举办人口普查。[43]由陈达的提案和答复来看,他虽然于1939年在云南呈贡主持了当时国内仿照欧美人口普查举办的最规范的近代式人口普查,但他对于在实践中结合近代人口普查方法和保甲编组的行政实际需要,也是认可的,因为在当时的条件下,这大概是最能推动近代人口普查获得进展的途径之一。陈达的提案,主要着眼于在战时西南地区如何稳扎稳打地在计划、经费、人才、试验诸方面积极筹备战后将要举行的全国人口普查。如果没有这些具体而详细的准备工作作为基础,大会决议通过的1941年起次第举办县市普查、1943年起举办分省普查、1947年举办全国人口普查的议案将是一纸空文。在某种意义上说,陈达提案可以说和大会决议通过的陈长蘅卫挺生提案是相互呼应的,一个侧重推动全国人口普查的基本步骤,一个侧重如何进行各方面的具体准备工作。陈达的提案经大会通过后交主计处参酌办理。不过,限于各种实施上的困难,所谓“参酌办理”并无下文。主计处统计局除了在四川省和西康省做了若干个县份的户口普查试验以外,限于抗战时期的人力物力条件,也很难再有更大的作为。

四、余论

作为直属于国民政府的最高统计机构,主计处统计局在制度设计上具有先天的缺陷,它受到“主计三联制”的制约,若无中央政府的大力支持,全国户口普查工作将难以推动,而且它的所有规划都需要由国民政府转饬行政院及其下属省市政府执行;不像内政部直属于行政院,可以直接指挥省市县民政机构运作自如。从户政统一的角度说,户口普查属于人口的静态统计,而户籍登记则记录平时的人口变化,两种工作相互配合,由一个机关负责最为合理。在主计处统计局和内政部两者的比较之下,当时不少人的意见都倾向于将原属于主计处统计局主管的全国户口普查转移到内政部户政司(后来改组为人口局)。曾在抗战时期担任行政院县政计划委员会户口组组长的陈长蘅早在1942年就发表文章提出这种主张。他认为:“我国现有之主计机关既不能直接指挥各省市县之民政机关,仅将普查方案拟妥交由各省市县政府去执行,其不易确收良效,自属意料中事。……故将来理想的制度似应将户口普查与户籍及人事登记均划归内政部统筹办理。或最低限度对于户口普查应改由内政部与主计处会同办理。主计处仅参加普查设计及为技术上之指导,并负汇编全国各种应用统计提要之责。其工作已够繁重也。”[44] 1944年初,清华大学国情普查研究所所长陈达教授在《云南户籍示范报告》中也明确指出:“揆诸事实,在中央方面,户政的全部,应由内政部主持,非特因户政为庶政之本,且因该部有直属机关,如各省民政厅等,对于执行法令,比较直接而迅速。”[45]

陈长蘅和陈达的意见相当一致,都赞同户政统一归内政部主管。历史的道路正是朝着这两位学者所建议的方向发展的,户政需要统一,不仅主计处统计局主管的户口普查要划归内政部户政司,警察系统、保甲系统的户口调查权力也要逐步移交内政部户政司。这是中国近代户政发展的大趋势,也是户政规范化的必然归宿,主计处统计局退出户政系统只有放在这个大的历史趋势里才能获得合理的解释。

本文从历史演变的角度对主计处统计局筹划、推动全国户口普查前后14年的历程做了一些考察,特别注重制度设计和实践困境分析,在此基础上,我们可以对它的贡献和不足做出总结性的判断。

第一,主计处统计局及其前身立法院统计处筹划、推动全国户口普查,是以统计机构而非传统的户籍行政机构的身份来介入的,而他们所规划的全国户口普查乃是基本国情普查的一个有机组成部分。这两个机构的共同特点是,它们都是中央政府主管统计工作的机构——立法院统计处因职权、地位关系,做了一些组织、协调和建言的工作;而主计处统计局则是取得了法理上最高统计机构的地位,具有主管全国国情普查的工作职责。在中国近代史上,办理全国户口普查的机构主要包括统计机构和户政机构,未来可以将主计处统计局作为统计机构的代表作类型学的分析,以与户政机构的类型进行比较研究。

第二,在前6年,主计处统计局办理全国户口普查之所以少有进展,与主计处岁计会计统计三局之间相互关联、彼此制约的制度设计有关,这种设计不利于举办像全国户口普查乃至其他国势普查这样需要动用大量人力物力的业务。中央和地方统计机构迟迟不能按规定设立,地方统计经费长期得不到保障等因素,都对全国户口普查业务的进展造成相当不利的影响。

第三,主计处统计局在办理全国户口普查的后8年,政策条件已大为改善,因此它得以在地方性的试查、户口普查立法和户政系统的整合等方面做了一些积极的探索。首先是1937年4月中央政治会议通过的“国势调查案”和给予的经费支持,虽然后来因战争的爆发不得不中断计划,但它的巨大推动作用仍是不可低估的;其次是四川省政府在选县户口普查上给予的巨大支持,这次尝试可以说是西方近代式的全面人口统计借助中国传统保甲制度得以暂时的推进;再次,《户口普查条例》的制定和修订都是中国近代户政规范化的重要标志;最后,主计处统计局局长吴大钧拟具的《户口行政总方案》和四川省选县户口普查委员会制定的《四川省选县户口普查》对中国近代户政系统的现状分析和调整建议,把中国近代户政的规范化认识推到了一个新的高度。凡此种种,都是值得肯定的。不过,我们也要看到,四川选县户口普查以近代人口普查的方法完善了当时行政上极为需要的保甲户口编查,使其更趋于严密和稳固,在短时段的政府行政工作上是有作用的;它同时使得近代意义上的人口普查偏离其固有轨道,变得格外繁琐,若以此方法推向全国,必然导致全国户口普查的失败。

原载《理论学刊》2020年第6期。

注释:

[1] 今人习以为常的名词“全国人口普查”,在民国时期多见于相关专家学者的论述,在政府工作系统中通常称为“全国户口普查”。这是因为传统的观念讲究 “口系于户”、“户着于地”。换言之,“任何人口必有它所归属的户,每户必在一房屋宅院或其他处所。因之,查口必先查户。而‘户口’就成为不可分割的名词。”(朱君毅:《民国时期的政府统计工作》,中国统计出版社,1988年,第53页。)

[2] 有较大影响的研究成果包括:何炳棣著,葛剑雄译:《明初以降人口及其相关问题(1368-1953)》,三联书店,2000年(此书英文版初版于1959年,1989年由上海古籍出版社出版葛剑雄中译、著者部分校阅的《1368-1953年中国人口研究》,2000年三联版则是著者全部校订并作出重要修改的版本。1989年中译本出版后,才在国内学术界相关领域发生较大影响);姜涛:《中国近代人口史》,浙江人民出版社,1993年;侯杨方:《中国人口史》第6卷(1910-1953年),复旦大学出版社,2001年。

[3] 较有系统性和代表性的研究成果当推夏卫东、王霞:《中国近代户政研究(1900-1949)》,团结出版社,2016年。

[4] 通论性的研究成果主要有王大任:《近代中国人口调查的现代化过程与方法论演进》,收入黄兴涛、夏明方主编《清末民国社会调查与现代社会科学兴起》,福建教育出版社,2008年。个案研究成果主要有:吕文浩:《被遮蔽的光彩——李景汉与中国近代人口调查研究》,《清华大学学报》(哲学社会科学版)2018年第5期;吕文浩:《国情意识与科学意识的结合——陈达关于全国人口普查方案的探索及其论争》,《江汉论坛》2019年第11期。

[5] 李章鹏:《现代统计学的传入与清末民国社会调查的兴起》,收入黄兴涛、夏明方主编《清末民国社会调查与现代社会科学兴起》,福建教育出版社,2008年;马敏、陆汉文:《民国时期政府统计工作与统计资料述论》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版) 2005年第6期。

[6] 中国第二历史档案馆:《1947年内政部筹办全国户口普查的一组史料》(上、下),《民国档案》1992年第4期、1993年第1期;刘鼎铭:《国民政府筹办全国户口普查经过述略》,《民国档案》1993年第1期。

[7] 刘大钧:《中国之统计事业》,《统计月报》第2卷第10期,1930年10月。

[8] 《本处呈请于清查户口时附带清查农业》,《统计月报》第1卷第8期“统计消息”栏,1929年10月。同样的内容,以《立法院请调查农业,于清查户口时附带办理》连载于天津《大公报》1929年10月31日、11月2日、11月3日第6版。统计处处长刘大钧呈文及立法院院长胡汉民批复经《统计月报》和《大公报》大致同时发表,业内业外皆能看到。

[9] 立法院统计处编:《全国人口产业总查计划大纲》,1930年1月。

[10] 参见刘大钧:《中国之统计事业》,《统计月报》第2卷第10期,1930年10月。

[11] 朱君毅:《民国时期的政府统计工作》,第7页。当时《民国日报》的报道最简洁,但把两个机构之间的关系交代得极其清楚,标题:“主计处今日成立,立法院统计处已结束”,正文:“主计处四月一日成立,立法院统计处三十一日已结束”,参见《民国日报》1931年4月1日,第1张第4版。

[12] 《国民政府公报》洛字第38号,1932年10月20日。

[13] 四川省选县户口普查委员会制定:《四川省选县户口普查》,李文海主编《民国时期社会调查丛编》第二编“人口卷(下)”,福建教育出版社,2014年,第20页。户口普查是直接调查所有人口在某一个标准时间的基本状况,属于户口静态统计。

[14] 参见《国民政府公报》第1486号,“训令”第4页,1934年7月13日。1934年7月2日,天津《大公报》第3版发表消息,称主计长陈其采建议举办“全国户口总清查”,但未提将建议提交给哪个部门,也未提其他具体建议细节,仅言说其意义如何重大。

[15] 朱君毅:《民国时期的政府统计工作》,第17页。

[16] 朱君毅:《民国时期的政府统计工作》,第17—18页。

[17] 《现在中央各机关统计网逐渐完成:政府统计事业的展望(下)》,天津《大公报》1937年3月1日,第3版。

[18] 参见《国民政府公报》第1754号,“国民政府训令”第433号(1935年5月28日),1935年5月30日。

[19] 参见《现在中央各机关统计网逐渐完成:政府统计事业的展望(下)》,天津《大公报》1937年3月1日,第3版。

[20] 参见朱君毅:《民国时期的政府统计工作》,第25页。

[21] 《中政会昨开例会》,天津《大公报》1937年4月22日,第3版。

[22] 《国府主计处计划普查全国人口,今夏先举行试查》,天津《大公报》1937年4月23日,第4版。

[23] 《国势普查拟民国三十年实行,经费约需五百万》,天津《大公报》1937年5月4日,第4版。

[24] 《全国人口普查拟先从山西办起,内部派员赴并商洽》,天津《大公报》1937年5月3日,第4版。

[25] 《国府主计处筹备全国户口普查,将设首届设计委会》,天津《大公报》1937年7月24日,第4版。

[26] 《内政公报》第10卷第7-12期“统计”,1937年7月至12月。同样的内容亦见于其他中央部会及省政府的公报之中。

[27] 四川省选县户口普查委员会制定:《四川省选县户口普查》,李文海主编:《民国时期社会调查丛编》第二编“人口卷下”,福建教育出版社,2014年,第18页。

[28] 其余三种是警察的户口调查、户籍行政人员的户口调查和主计处出于统计目的的户口普查。

[29]《统计局副局长朱君毅先生在四川省选县户口普查省讲习会闭幕时之讲演词》(1942年2月28日),《统计界简讯》第8期,1942年5月10日。

[30] 四川省选县户口普查委员会制定:《四川省选县户口普查》,李文海主编:《民国时期社会调查丛编》第二编“人口卷下”,福建教育出版社,2014年,第166页。

[31] 《户口普查表》见四川省选县户口普查委员会制定:《四川省选县户口普查》,李文海主编:《民国时期社会调查丛编》第二编“人口卷下”,第27页。在2月13日正式公布的主计处制定的《户口普查条例》中的有关条文中也已体现出这种对保甲编查的妥协,如第六条应查记事项中有“教育程度与毕业或肄业学校之名称”、“从业或办事处所与所任职务”等,与选县户口普查所用表格中的问题正可相互印证。

[32] 朱君毅:《民国时期的政府统计工作》,第61-62页。

[33] 朱君毅:《民国时期的政府统计工作》,第85-86页。原文“荣经县”误,应为“荥经县”。

[34] 陈达著,廖宝昀译:《现代中国人口》,天津人民出版社,1981年,第15页。可惜陈达没有具体说明究竟有哪些错误。

[35] 朱君毅:《民国时期的政府统计工作》,第53页。

[36] 朱君毅:《民国时期的政府统计工作》,第61页。

[37] 《立法院公报》第112期,1941年3月。

[38] 马长荣:《〈户口普查条例〉申述》,《统计副镌》第37号,1941年9月30日。

[39] 吴顾毓:《评中央新订的户政法规草案》,《地方建设》创刊号,1941年2月1日。

[40] 四川省选县户口普查委员会制定:《四川省选县户口普查》,李文海主编:《民国时期社会调查丛编》第二编“人口卷下”,第20页。关于《户口普查条例》的解释,当时作为单独的文章曾在多个刊物上发表,同时收入《四川省选县户口普查》一书。

[41] 四川省选县户口普查委员会制定:《四川省选县户口普查》,李文海主编:《民国时期社会调查丛编》第二编“人口卷下”,第20页。

[42] 第259页。四川省选县户口普查委员会制定:《四川省选县户口普查》,李文海主编:《民国时期社会调查丛编》第二编“人口卷下”,福建教育出版社,2014年,第24页。

[43] 陈达:《浪迹十年之联大琐记》,商务印书馆,2013年,第259—261页。

[44] 陈长蘅:《人口统计与户籍行政的革新》,《时代精神》第5卷第5期,1942年2月20日。

[45] 云南环湖市县户籍示范实施委员会:《云南户籍示范工作报告》,《民国时期社会调查丛编》第二编“人口卷中”,福建教育出版社,2014年,第446页。据陈达当时的记述,《云南户籍示范工作报告》除统计章外,均由他起草,详见陈达:《浪迹十年之联大琐记》,第331页。

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